教育中介組織發(fā)展的現(xiàn)實困境與出路——教育論文

20世紀(jì)90年代以來興起的治理理論，旨在探索公共事務(wù)的管理模式,強調(diào)政府、社會組織以及企業(yè)、個人等眾多主體的共同作用,研究怎樣調(diào)動各個治理主體的能動作用從而滿足日益發(fā)展的教育需求，其實質(zhì)是在公共利益和認(rèn)同之上建立合作。有研究認(rèn)為，所謂教育公共治理，是指“政府、社會組織、市場、學(xué)校甚至包括公民個人等多元的教育治理主體，協(xié)作管理教育公共事務(wù)，以期增進(jìn)教育公共利益最大化的過程”[1]。即眾多的利益共同體就教育領(lǐng)域的相關(guān)問題達(dá)成一致認(rèn)同，達(dá)到教育利益最大化，在本質(zhì)上是一種良性互動。由此可見，現(xiàn)代公共教育治理理論的實質(zhì)是強調(diào)多元利益主體對教育內(nèi)部事務(wù)的共同治理[2]。由此，引出了公共教育的重要利益相關(guān)者——教育中介組織。

一、教育中介組織：作為非政府組織參與公共教育治理的意義與價值

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為矛盾是客觀存在的，矛盾雙方的發(fā)展和轉(zhuǎn)化需要一個中間環(huán)節(jié)，這個中間環(huán)節(jié)就是中介[3]。教育中介組織的稱呼來自于西方話語體系，又稱為緩沖組織、中介團(tuán)體 、志愿組織、第三部門等，在我國有時稱為民間組織或社會團(tuán)體。隨著教育公共治理理念的普及與推廣，教育中介組織作為非政府組織參與公共教育管理，具有重大的行政、法理和民權(quán)意義。

（一）行政效應(yīng)：推進(jìn)教育管理體制的改革與創(chuàng)新以及政府職能的轉(zhuǎn)變，有助于實現(xiàn)教育決策的民主化與科學(xué)化

市場規(guī)律在教育公共事業(yè)發(fā)展上突出表現(xiàn)為滯后性,教育公共產(chǎn)品短缺以及教育公共服務(wù)供給不足也成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸[4]。為了彌補這些弱點，根據(jù)教育產(chǎn)品的屬性和教育服務(wù)的性質(zhì)，教育公共管理應(yīng)該由政府、社會和市場三方共同承擔(dān)[5]。教育中介組織參與公共教育治理，政府主管宏觀調(diào)控，教育中介組織承擔(dān)微觀服務(wù)，符合現(xiàn)代公共管理理論小政府、大社會的理念。對政府而言，不但有利于減輕尾大不掉的沉重負(fù)擔(dān)，還有利于抓大放小，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。隨著社會發(fā)展和改革的日益推進(jìn)，政府職能也變得復(fù)雜和多元，樹立先進(jìn)的社會治理理念和工作方式是大勢所趨。對教育而言，教育中介組織參與教育管理，有助于促進(jìn)教育服務(wù)的分化和細(xì)化，提高教育服務(wù)的水平，滿足多元教育的需要。教育中介組織參與教育管理，可以補充政府公共服務(wù)的不足，提高教育管理水平，其所形成的社會力量多元參與的格局，對于教育決策的科學(xué)化和民主化也有重要意義。

（二）法理效應(yīng)：推進(jìn)教育法制化的進(jìn)程，有助于實現(xiàn)依法治教

獨立于國家之外的社會空間及其對國家權(quán)力的制衡和約束是必要的[6] ，教育中介組織作為獨立的主體與政府進(jìn)行協(xié)商談判或?qū)φM(jìn)行監(jiān)督制約是其參與教育管理的一項重要職能。這項職能的賦予既有國家通過法律設(shè)定和授予的，也有通過一致同意而形成的，還有通過行政機關(guān)委托而獲得的[7]。這些權(quán)利在經(jīng)過法律認(rèn)可或政府確認(rèn)來獲得外部法律效力的時候，既保障了教育中介組織監(jiān)督制約職能的發(fā)揮，又有利于教育中介組織自身的行業(yè)自律。而且在教育管理過程中，教育中介組織能夠從自身的專業(yè)視角出發(fā)，根據(jù)發(fā)展的需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，并向政府部門提出制訂、修改和完善相關(guān)政策法規(guī)的合理建議[8]，從而增強行動力與執(zhí)行力。在規(guī)則上的建設(shè)與完善不僅是教育中介組織爭取自身主體地位，明確邊界職能的有效手段，而且可以推動教育法制化的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治教。重視規(guī)則意識，會有效遏制權(quán)力越位的現(xiàn)象，完善法律體系建設(shè)，通過規(guī)則成就一個有限與有效的政府，與教育中介組織形成一種“保持距離型”的友好合作關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)威的和諧相處[9]。

   （三）民權(quán)效應(yīng)：代表社會意志參與教育議程，有利于實現(xiàn)教育民主化

民權(quán)社會是一種價值概念，體現(xiàn)了人類在社會發(fā)展過程中對于自身意志和價值的追求。在價值多元的民權(quán)社會之中，個體言論自由、民主參與社會事務(wù)。公民意識的覺醒以及公民素質(zhì)的提高可以促進(jìn)新的社會道德的成長[10]。教育中介組織的發(fā)展有賴于民權(quán)社會的發(fā)展和帶動，也可以填補政府單一決策的不足，是裨益中國社會民主價值、促進(jìn)教育民主的建設(shè)性力量。尤其是在以政府決策為主導(dǎo)的教育管理模式中，教育中介組織正在憑借自己微小而可貴的精神力量，通過建構(gòu)合法性話語，維護(hù)合法的政治性邊界來影響和監(jiān)督政府決策[11]，同時對政府決策進(jìn)行解析、傳達(dá)、督促。教育中介組織參與教育管理，是一種社會意志的體現(xiàn)，

在理念層面展現(xiàn)了一個民主、開放的社會應(yīng)有的價值取向；在社會管理層面給予社會力量參與教育議程的空間，使民眾得以行使知情權(quán)、參與權(quán)；在主體地位上，政府由原來的掌舵者角色逐漸淡出，轉(zhuǎn)而專心于服務(wù)者職能，教育中介組織擁有更多的設(shè)計者和執(zhí)行者角色，在權(quán)利與職能的變化中，政府與教育中介組織成為教育治理的平等主體，有利于教育民主化的實現(xiàn)。

二、邊緣危機：聚焦教育中介組織的現(xiàn)實困境

盡管國務(wù)院于1994年就在《中國教育改革與發(fā)展綱要》中明確提出：為了保障教育決策科學(xué)化要建立健全社會中介組織，發(fā)揮社會各界參與教育管理的作用[10]。但相比國外成熟的教育中介組織系統(tǒng)，我國的教育中介組織力量十分薄弱。中國歷史上延續(xù)下來的大共同體本位現(xiàn)象,使得社會組織的分化程度很低。而國家組織的嚴(yán)密控制也使得中國無法發(fā)育出西方社會基于個人主義的公民社會和自由市場[11]。也就是說，我國的教育中介組織實際上是置身于西方的理論框架之外的。盲目照搬西方理論必將引發(fā)水土不服和管理無序。在我國現(xiàn)實的教育管理實踐中，政府與教育中介組織的角色定位不明，關(guān)系尚未理順。這使得教育中介組織常常游走于教育系統(tǒng)的 “邊緣” 地帶，面臨著被排斥、被忽略的“邊緣”危機。

（一）教育中介組織的專業(yè)性不夠，公信力缺失

用監(jiān)管和控制的方式進(jìn)行管理，我們理想中的各個治理主體平等地交流便失去了現(xiàn)實基礎(chǔ)，非政府組織參與公共教育治理的行為也只是游離在政府與市場邊沿[12]。首先是教育中介組織職能的半發(fā)揮：大多數(shù)教育中介組織發(fā)揮的主要是實施者的作用，在教育的決策和監(jiān)督方面的職能幾乎得不到發(fā)揮。其次，教育中介組織缺乏專業(yè)性：人員的非專業(yè)以及提供的教育服務(wù)的非專業(yè)性[13]。組織構(gòu)成人員單一，多為教育行政人員，教育專家、家長、師生以及社會大眾等力量無法參與其中。有專業(yè)教育經(jīng)驗的人員，往往作為兼職人員參與組織運行。長此以往，政府對教育中介組織職能的忽視以及中介組織提供的教育服務(wù)的不專業(yè)將直接波及社會大眾對教育中介組織的信心。而社會大眾降低對其的信任度與支持度，最終會損害其權(quán)威性，挫敗其積極性。

（二）教育中介組織的獨立性不強，邊界職責(zé)模糊  

我國教育中介組織的發(fā)展還不成熟，在參與公共教育治理過程之中面臨許多問題，有一個重要的問題就是邊界職能劃分。這個問題的產(chǎn)生源于我國特殊的教育管理體制，大多數(shù)教育中介組織要么來自于教育行政部門的附屬機構(gòu)，要么依賴于教育行政部門的權(quán)威而存在。從嚴(yán)格意義上來說，中國的教育中介組織并不純粹，實際上帶有半官方的性質(zhì)。區(qū)別于西方的“對抗”建立，中國的教育中介組織是自上而下建立起來的。政府對教育中介組織實行的是具體而直接的管理，這樣的發(fā)展模式注定了其對政府的依賴與順從，因此獨立性不足,在形式上教育中介組織跟政府是脫離的，具有自己獨立的地位和名稱，而實質(zhì)上一些官方、半官方的教育中介組織與政府的多樣的組織類型邊界并不清晰[14]。這是必須得到承認(rèn)與正視的重要問題。

（三）教育中介組織權(quán)威性不足，法制不健全

教育中介組織面臨的一個重要問題就是法律不健全。目前關(guān)于教育中介組織的相關(guān)法只有零星幾部，像國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部出臺的《中介服務(wù)收費管理辦法》等幾部籠統(tǒng)性的法規(guī)或規(guī)范性文件[15]，而且這些文件多是帶有指導(dǎo)性的行政性法規(guī)條文。這些法規(guī)條文規(guī)范的是社會團(tuán)體的準(zhǔn)入門檻等相關(guān)規(guī)定，而對教育中介組織的法人地位、應(yīng)享受的權(quán)利義務(wù)等沒有作出明確規(guī)定。這必將帶來邊界不清，引發(fā)治理主體的沖突與矛盾，教育中介組織參與公共教育治理的民主效應(yīng)也無從談起。其次，由于法律法規(guī)不健全，一部分教育中介組織的自律機制不科學(xué)，也會導(dǎo)致教育中介組織內(nèi)部運行不暢通，引發(fā)決策失誤甚至貪污腐敗問題，這必將影響這些組織的權(quán)威性，帶來信任危機問題[16]。

三、教育中介組織實現(xiàn)深度發(fā)展的實踐構(gòu)想

   （一）身份確認(rèn)：構(gòu)建教育中介組織的合法主體性地位

     我國的教育中介組織是自上而下產(chǎn)生的，在某種程度上是政府職能的延伸，在政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下發(fā)揮教育管理的職責(zé)，其合法性主體地位一直沒有得到確立，教育中介組織必須進(jìn)行主體地位重塑。重塑的過程需要源自兩方面的努力，一方面是政府職能的轉(zhuǎn)變與淡化，一方面是教育中介組織的職能明晰與壯大。這需要雙方的良性互動，首先，政府需要簡政放權(quán)，以讓渡和分權(quán)的形式使教育中介組織獲得一部分授權(quán)或者委托，實現(xiàn)公共教育利益的合理化與最大化，即雙方關(guān)系的職能式聚焦；其次，教育中介組織要主動參與到社會、學(xué)校以及政府共同關(guān)心的教育事件中來，尤其是在微觀的教育事務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮問題聚焦式的互動作用；再次，教育中介組織要積極發(fā)揮紐帶作用，促進(jìn)政府、學(xué)校和社會之間的信息溝通以及價值共識，通過自身活動，贏得政府、社會德信任支持，從而發(fā)揮價值性聚焦功能[17]。

   （二）組織變革：促進(jìn)教育中介組織自身的改革與發(fā)展

教育中介組織的獨立性離不開自身的組織改革與發(fā)展。從外部條件而言，教育中介組織需要政府的外在培育。政府在教育公共管理中的全能者形象以及越位、錯位現(xiàn)象必須予以糾正，被限制和擠壓的教育中介組織的生長空間必須返還。政府要盡量減少行政化傾向，減輕教育中介組織的依附性，同時創(chuàng)造較為寬松的大環(huán)境，鼓勵教育中介組織發(fā)揮自身的積極性，利用自身優(yōu)勢涉足公共教育領(lǐng)域。尤為重要的是，要增加對教育中介組織在人員、經(jīng)費以及技術(shù)方面的支持，保證其運轉(zhuǎn)自如。從內(nèi)部條件而言，教育中介組織自身必須加強內(nèi)在提升。教育中介組織必須理順自身內(nèi)部關(guān)系，發(fā)揮專業(yè)和優(yōu)勢，明確教育管理目標(biāo)。要加強與企業(yè)和社會的聯(lián)系，自力更生多方位籌措資金，監(jiān)督教育資金的使用與流向。教育中介組織也必須加強其專業(yè)性，吸納多元主體參與教育管理，尤其是注重組織成員參與公共事務(wù)的素質(zhì)和能力，加強對成員的繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

   （三）立法監(jiān)控：增強教育中介組織監(jiān)督制約的法律保障

教育中介組織要健康運行和發(fā)展必須有相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。綜觀我國有關(guān)教育中介組織的法律法規(guī)，多數(shù)零散分布在《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)的法律中，還沒有相關(guān)的獨立法規(guī)。因此必須加強相關(guān)的立法步驟，填補法律的薄弱環(huán)節(jié)。必須在法制規(guī)范上確保教育中介組織的合法性身份和地位，保障教育中介組織發(fā)揮公共服務(wù)職能的合法性尤其是有效性，鼓勵教育中介組織的積極性與服務(wù)意識。只有明確教育中介組織的法律地位和職責(zé)功能，才能做到有法可依、依法行使職權(quán)。但是，我們必須警惕權(quán)力滋生腐敗，因此也要建立健全對教育中介組織的監(jiān)管與公示，逐步構(gòu)建教育中介組織的行業(yè)性運行規(guī)范，比如說設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，建立教育中介組織信息公示制度與誠信制度[18]?？傊?，法律權(quán)威必須予以保證，教育中介組織的生存和發(fā)展必須依靠堅實的法律保障。

教育中介組織在本質(zhì)上是一個民主開放的教育共同體。教育中介組織需要用更加專業(yè)、 更具影響力的教育服務(wù)爭取社會的關(guān)注、支持和參與，就要構(gòu)建能夠聯(lián)系起社會、政府和學(xué)校的溝通機制[19]。教育中介組織必須走入政府和民眾視野，積極關(guān)注當(dāng)前的教育熱點難點問題，依靠自身的專業(yè)目光，為各方提供真實的教育信息和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政府、學(xué)校以及社會之間的經(jīng)常性聯(lián)系，拉近與社會大眾的距離。教育中介組織也要積極拓展組織領(lǐng)域，擴(kuò)大社會事務(wù)的日常公共參與，如發(fā)揮橋梁紐帶作用，獨辟蹊徑，如利用網(wǎng)絡(luò)媒體的力量，開展論壇活動、進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、搭建校企合作平臺等，以多樣的角色和方式參與教育公共管理，深入公共教育一線，創(chuàng)新宣傳方式，開展教育問題“進(jìn)機關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭”等活動，讓民眾充分知情，同時壯大自身力量。

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本文來源：http://00559.cn/w/zw/1468.html  《當(dāng)代教育科學(xué)》