論我國(guó)行政決策法治化的制度構(gòu)建

《憲法》、政府組織法及一些單行法律規(guī)定了我國(guó)的行政決策主體制度。如《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。整體上看，我國(guó)行政決策主體制度有以下不足之處：（1）法治原則、民主原則等基本原則尚未確立。沒有用法律規(guī)范明確決策法治、決策民主等基本原則，將行政決策主體納入法治與民主的軌道。（2）多元行政決策主體格局尚未得到確認(rèn)。行政決策權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，社會(huì)行政主體的決策功能沒有受到重視，法律規(guī)范沒有明確其他承擔(dān)公共行政職能的私法主體作為行政決策主體的法律資格。（3）中央與地方行政決策權(quán)劃分沒有制度化。現(xiàn)行法律沒有對(duì)中央和地方的決策事項(xiàng)作出明確規(guī)定，地方各級(jí)政府之間決策事項(xiàng)劃分模糊不清。
2．行政決策主體制度之完善。西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是大陸法國(guó)家還是英美法系國(guó)家，都通過憲法或者憲法性規(guī)范明確了行政決策權(quán)的歸屬，明確中央與地方?jīng)Q策權(quán)的劃分原則；有比較健全的法律體系規(guī)定行政決策主體、決策權(quán)限。
我國(guó)行政決策主體制度應(yīng)完善以下內(nèi)容：（1）確立行政決策主體的基本原則?；驹瓌t應(yīng)體現(xiàn)行政決策根本價(jià)值，反映現(xiàn)代民主與法治之精神，對(duì)完善法律制度具有指導(dǎo)意義。行政決策主體應(yīng)體現(xiàn)如下原則:第一，權(quán)限法定原則。行政決策權(quán)由法律統(tǒng)一設(shè)定，決策主體必須在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)行使決策權(quán)。第二，分權(quán)法定原則。立法要明確中央和地方各級(jí)行政主體的決策權(quán)限，同時(shí)通過法律法規(guī)授權(quán)有關(guān)社會(huì)組織行使部分行政決策職能。第三，公眾參與原則。公眾參與是法治行政的必然要求，是決策正當(dāng)性的重要保證。設(shè)計(jì)科學(xué)合理的決策參與制度，讓公眾參與行政決策，才能體現(xiàn)現(xiàn)代行政的民主和程序的正當(dāng)性。特別是涉及公眾重大利益的行政決策，必須經(jīng)過專家咨詢、民意咨詢、聽證會(huì)等程序才能形成決策。（2）建構(gòu)多元的行政決策主體模式。通過完善法律，進(jìn)一步明確有關(guān)決策主體的設(shè)置程序、權(quán)限范圍、工作方式等，理順決策職權(quán)運(yùn)行機(jī)制。第一，完善行政組織法的體系和內(nèi)容。完善《國(guó)務(wù)院組織法》、《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置法》、《地方組織法》等行政組織法，對(duì)中央行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)的組成部門之間的關(guān)系作出相應(yīng)規(guī)定，明確各自的設(shè)置程序和權(quán)限范圍，細(xì)化行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和權(quán)力行使方式，以法律形式明確界定地方行政機(jī)關(guān)的決策范圍。第二，制定社會(huì)行政主體法。重視社會(huì)行政主體的決策功能，制定《社會(huì)團(tuán)體法》、《行業(yè)組織法》等社會(huì)組織法律，明確社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織等承擔(dān)公共行政職能的主體行使行政決策權(quán)的資格和決策事項(xiàng)，如賦予行業(yè)組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)等。有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)行政主體決策進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其不當(dāng)或違法決策按照法定程序進(jìn)行干預(yù)。為避免不同行政決策主體決策權(quán)的沖突，立法要協(xié)調(diào)好不同主體之間的權(quán)限劃分及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
二、行政決策程序制度
1．我國(guó)行政決策程序立法現(xiàn)狀。行政決策程序是指行政決策的步驟、方法、順序、形式和時(shí)限。行政程序法設(shè)定行政權(quán)行使的法定條件，規(guī)定行政活動(dòng)的過程步驟，以及正當(dāng)行政程序原則。以行政決策程序規(guī)范行政決策行為，可有效彌補(bǔ)實(shí)體控制方面的局限，防止濫用行政決策權(quán)，有效實(shí)現(xiàn)行政目的；行政決策程序的民主性、公開性能提高行政決策的合理性，最大限度地體現(xiàn)社會(huì)公正。我國(guó)沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，行政決策的程序性規(guī)定見于一些單行法律法規(guī)之中。1990年以后，我國(guó)制定了多部規(guī)定行政程序的法律，如《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等，建立了告知制度、回避制度、聽證制度、復(fù)議制度、司法審查制度、時(shí)限制度等程序制度。(1)聽證制度?！秲r(jià)格法》首次將聽證制度引入行政決策程序；《立法法》規(guī)定在起草行政法規(guī)與規(guī)章時(shí)可以采用聽證會(huì)的方式聽取廣大群眾意見；《行政許可法》規(guī)定了行政許可聽證制度，要求法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證。(2)信息公開。2007年制定的《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開制度，要求各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府職能部門建立健全信息公開工作制度。信息公開應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。(3)行政工作準(zhǔn)則?！秶?guó)務(wù)院工作規(guī)則》確立了國(guó)務(wù)院實(shí)行科學(xué)民主決策的工作準(zhǔn)則，在做出重大決策前，要通過多種形式，直接聽取民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、基層群眾等各方面的意見和建議。
2．國(guó)外行政程序法關(guān)于行政決策程序之規(guī)范。西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過制定行政程序法，設(shè)定行政主體在程序上的義務(wù)來(lái)規(guī)范行政活動(dòng)。美國(guó)于1946年制定了行政程序法典《聯(lián)邦行政程序法》，隨后相繼制定了《信息自由法》、《隱私權(quán)法》、《陽(yáng)光政府法》、《協(xié)商式規(guī)則制定法》，對(duì)行政程序法典做進(jìn)一步的補(bǔ)充。信息自由法確立了政府信息公開的原則，要求除免除公開項(xiàng)目外，行政機(jī)關(guān)向民眾公開其掌控的所有文件信息。隱私權(quán)法規(guī)定了政府有義務(wù)保密其所掌握的個(gè)人信息，未經(jīng)當(dāng)事人書面同意，行政機(jī)關(guān)不得公開有關(guān)個(gè)人信息，法律另有規(guī)定的除外。陽(yáng)光政府法規(guī)定聯(lián)邦政府的合議制機(jī)關(guān)應(yīng)公開舉行行政會(huì)議，并公開會(huì)議記錄，原則上準(zhǔn)許公眾旁聽。協(xié)商式規(guī)則制定法規(guī)定行政機(jī)關(guān)在公告規(guī)則草案之前，先將規(guī)則的目的及主要問題在聯(lián)邦公報(bào)公開，與利害關(guān)系人共同協(xié)商，形成規(guī)則的初稿。德國(guó)于1977年施行聯(lián)邦行政程序法，規(guī)定行政程序包括非正式程序、正式程序、計(jì)劃確定程序與法律救濟(jì)程序。非正式程序行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)進(jìn)行裁量，正式程序必須進(jìn)行聽證以解決有關(guān)異議。針對(duì)多數(shù)人參與而設(shè)計(jì)的“大量程序”，有關(guān)利害關(guān)系人都可參與。當(dāng)事人有聽證權(quán)、卷宗閱覽權(quán)、要求保密的權(quán)利。參與人有權(quán)在作出決定之前獲得表達(dá)其意見的機(jī)會(huì)。日本于1993年通過行政程序法，并于2005年進(jìn)行修訂。該法規(guī)定行政機(jī)關(guān)在制定命令時(shí)要將方案等進(jìn)行公示，以廣泛征求民眾的意見。該法規(guī)范了行政處分程序及行政指導(dǎo)程序，特別是規(guī)定了行政指導(dǎo)明確性的原則。