關(guān)于非戶籍常住人口子女義務(wù)教育中地方政策與法律法規(guī)的矛盾-教育論文

非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問題自1995年被教育部提上當(dāng)年的議事日程，至今已經(jīng)二十余載。社會各界高度關(guān)注這個(gè)問題，中央以及地方的相關(guān)政策也陸續(xù)出臺。這些政策與時(shí)俱進(jìn)、日趨成熟，但其執(zhí)行仍困難重重，政策實(shí)施的效果也不太理想。究其原因，一些政策的條文與我國法律法規(guī)相矛盾，政策凌駕于法律之上，缺乏合法性。教育政策的合法性,是指政策的價(jià)值選擇符合某些普遍性的規(guī)則規(guī)范，如法律、社會價(jià)值觀、意識形態(tài)、傳統(tǒng)典范乃至社會習(xí)慣等。如果將非戶籍人口子女教育政策置于現(xiàn)有法律法規(guī)之上，必然會使政策執(zhí)行偏離政策的初衷。從更深層意義上講，政策與法律抵觸會破壞法律制度的統(tǒng)一，損害法律應(yīng)有的權(quán)威以及相關(guān)教育主體的利益。
一、非戶籍常住人口子女義務(wù)教育中地方政策與法律法規(guī)矛盾的體現(xiàn)
我國京津塘、長三角、珠三角地區(qū)的發(fā)達(dá)城市基本上都出臺了關(guān)于非戶籍常住人口子女的義務(wù)教育政策。通過分析這些政策文本，得出其與法律法規(guī)的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（一）“兩個(gè)為主”政策與法律法規(guī)的矛盾
“兩個(gè)為主”可以這樣解讀：適齡兒童少年可以到非戶籍所在地公辦中小學(xué)就讀，且由流入地政府負(fù)責(zé)其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。與《義務(wù)教育法》關(guān)于適齡兒童、少年義務(wù)教育入學(xué)及管理的規(guī)定比較，兩對矛盾便暴露無遺。首先，“以流入地公辦中小學(xué)為主”與《義務(wù)教育法》中“就近入學(xué)”原則相矛盾?！读x務(wù)教育法》規(guī)定適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)，由此明確了非戶籍兒童就學(xué)的地域限制。這就意味著非戶籍常住人口子女選擇在流入地公辦中小學(xué)接受義務(wù)教育不具備法律上的合法性。其次“以流入地政府為主”和《義務(wù)教育法》中“由戶籍所在地政府負(fù)責(zé)”的規(guī)定相悖?！读x務(wù)教育法》規(guī)定由戶籍所在地政府承擔(dān)本轄區(qū)適齡兒童少年義務(wù)教育的責(zé)任，這具有強(qiáng)烈的“屬地問責(zé)“性質(zhì)。而非戶籍常住人口子女不在流入地政府轄區(qū)范圍內(nèi)，因此流入地政府不會給與他們當(dāng)?shù)剡m齡人口同樣的義務(wù)教育待遇。“兩個(gè)為主”政策的實(shí)質(zhì)是由中央政府出面，把流出地政府的義務(wù)教育投入責(zé)任無條件地移轉(zhuǎn)到流入地政府身上。
（二）入學(xué)條件的限制與法律法規(guī)的矛盾
中央頒布的關(guān)于非戶籍常住人口子女義務(wù)教育的政策沒有關(guān)于入學(xué)條件的規(guī)定，但很多地方政策都規(guī)定非戶籍常住人口子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，要滿足一定的條件。在上海，非戶籍適齡兒童少年父母需持有流出地政府開具的證明，證實(shí)其確屬進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民，并由本市有關(guān)部門和單位證明其確實(shí)在本市務(wù)工就業(yè)、有合法固定住所并居住滿一定時(shí)間；在浙江，非戶籍適齡兒童少年父母或其他法定監(jiān)護(hù)人須在暫住地取得暫住證并暫住1年以上，其父母無違反計(jì)劃生育政策并持有當(dāng)年度《流動(dòng)人口婚育證明》；在東莞，非戶籍常住人口子女的家長須為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)，各類證件（計(jì)生證、暫住證等）齊全，且非戶籍兒童少年須參加當(dāng)?shù)亟M織的入學(xué)考試以便學(xué)校對之擇優(yōu)錄取。
從上述政策條文我們可以看出，非戶籍適齡兒童、少年到公辦中小學(xué)就讀一般有三種限制：一是其父母需在流入地連續(xù)居住滿一定時(shí)間；二需是計(jì)劃內(nèi)生育的子女；三是要有各種各樣的證明材料。這就意味著滿足不了的或者雖然滿足但無法開具證明材料的非戶籍適齡兒童少年都被排除在公辦中小學(xué)之外，被排除在優(yōu)質(zhì)教育之外。造成這些兒童少年喪失均等入學(xué)機(jī)會的入學(xué)條件實(shí)質(zhì)上并不具備法律的正當(dāng)性。我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》都明確規(guī)定具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等都依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。依據(jù)此規(guī)定，從權(quán)利的角度來說政府應(yīng)該創(chuàng)造條件保證適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利；從義務(wù)的角度來說政府不應(yīng)該設(shè)定條件來“阻礙”適齡兒童少年來履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。這里所說的適齡兒童少年毫無疑問包括非戶籍常住人口的子女。因此，地方政府對入學(xué)條件之限制的合法性應(yīng)受到質(zhì)疑。
（三）借讀費(fèi)的收取與法律法規(guī)的矛盾
國家政策中關(guān)于借讀費(fèi)的規(guī)定有一個(gè)不斷演變的過程。1996年國家教育委員會印發(fā)的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》就已經(jīng)規(guī)定允許收取借讀費(fèi)。1998年國家教育委員會和公安部聯(lián)合發(fā)布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》則規(guī)定了借讀費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。然而，借讀費(fèi)的收取存在著很多弊病。首先，借讀費(fèi)是中低收入非戶籍常住人口子女進(jìn)入流入地公辦中小學(xué)接受義務(wù)教育的關(guān)鍵障礙；其次，非戶籍常住人口在戶籍地交納了教育附加費(fèi)用，再到流入地為子女交納借讀費(fèi)，這種雙重負(fù)擔(dān)是不合理的。因此，社會上取消借讀費(fèi)的呼聲甚高。2003年《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》在收費(fèi)問題上強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，這為取消借讀費(fèi)提供了政策上的依據(jù)。2004年初國家財(cái)政部明確提出：“今后在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女，負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)將與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及攤派其他費(fèi)用?！钡酱?，借讀費(fèi)就沒有存在的理據(jù)了。
我國《義務(wù)教育法》第十條明確規(guī)定：“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。”因此，我們無法為借讀費(fèi)的合法性進(jìn)行辯護(hù)。它是法律讓步于政策的產(chǎn)物，是利益各方博弈的產(chǎn)物。非戶籍常住人口子女作為弱勢的一群體，注定要接受博弈帶來的這一不利結(jié)果。直至2003年教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》以及國家財(cái)政部2004年初才明確提出不再對農(nóng)民工子女收取借讀費(fèi)。雖然有些地方政府也開始積極增加對非戶籍常住人口子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，取消借讀費(fèi)用，但是仍有一些地方明目張膽地收取借讀費(fèi)。在珠三角的D市，借讀費(fèi)的收取因?qū)W校的層級和等級而異，市內(nèi)和市外的以及在市內(nèi)居住5年以上的借讀生收費(fèi)也不一樣。進(jìn)入普通小學(xué)就讀收借讀費(fèi)520元，縣一級小學(xué)收565元，市一級小學(xué)收605元，省一級小學(xué)收655
元；進(jìn)入普通中學(xué)就讀收500元，縣一級中學(xué)收550元，市一級中學(xué)收575元，省一級中學(xué)收625元。
二、矛盾產(chǎn)生的原因及對策
如果我們把流入地的教育系統(tǒng)看作是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，那么這個(gè)系統(tǒng)原來是平衡的，而非戶籍常住人口子女如“外來生物”，打破了流入地原來的“生態(tài)平衡”。流入地教育系統(tǒng)要完全接納非戶籍常住人口子女這一“外來生物”，必然要經(jīng)過一段“磨合期”，以整合其現(xiàn)有的教育資源。而入學(xué)限制、借讀費(fèi)便是在“磨合期”中衍生出來的。
我國二元分割的戶籍制度是非戶籍常住人口子女義務(wù)教育陷入困境的主要根源，也是矛盾產(chǎn)生的主要原因。首先，在現(xiàn)行戶籍制度下，適齡兒童、少年在戶籍地就近入學(xué)，由戶籍地政府負(fù)擔(dān)其義務(wù)教育。而“兩個(gè)為主”政策則“顛覆”了“就近入學(xué)”原則和“以戶籍地政府為責(zé)任主體”原則。其次，我國義務(wù)教育實(shí)行的是以戶籍制度為基礎(chǔ)的“分級辦學(xué)、分級管理”的管理模式。在這種管理模式下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入由地方政府來承擔(dān)。各地政府根據(jù)本轄區(qū)適齡兒童、少年的具體情況，劃撥教育經(jīng)費(fèi)、制定教育規(guī)劃、調(diào)整中小學(xué)布局及根據(jù)學(xué)生的數(shù)量分配老師，以滿足本地教育的需求。非戶籍常住人口子女由于離開了戶籍地，戶籍地政府不可能將其應(yīng)享受的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥至流入地政府，因此他們喪失了戶籍地政府對其提供的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)利。由于他們沒有流入地戶籍，所以他們無法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育“人頭費(fèi)”。如果非戶籍常住人口子女要在流入地的公辦學(xué)校接受義務(wù)教育，就必須以“借讀生”的身份交納借讀費(fèi)。根據(jù)這一點(diǎn)，借讀費(fèi)的產(chǎn)生似乎具有天然的合理性。而事實(shí)上，非戶籍常住人口在流入地工作，盡到了納稅的義務(wù)同時(shí)又對于流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，其子女在流入地接受義務(wù)教育理應(yīng)獲得相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持。再次，在“以縣為主”體制下，囿于地方本位的觀念，流入地政府主動(dòng)解決非戶籍人口子女義務(wù)教育問題的責(zé)任感并不強(qiáng)。政府在制定地方性非戶籍常住人口子女義務(wù)教育政策的時(shí)候，都會從自身的角度出發(fā)而忽視政策群體的利益和需要。同時(shí)，由于缺乏足夠的教育經(jīng)費(fèi)，流入地政府安排非戶籍常住人口子女進(jìn)入公辦學(xué)校借讀的積極性并不高。表現(xiàn)在流入地政府并沒有按規(guī)定充分挖掘公辦學(xué)校教育資源。而公辦學(xué)校的剩余學(xué)位數(shù)量供不應(yīng)求，于是設(shè)立較高的入學(xué)門檻。那些無法進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的非戶籍適齡兒童、少年，如皮球一樣被政府踢給了民辦學(xué)校。
合法的政策文本是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。政策缺乏合法性是導(dǎo)致非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問題難以解決的法制因素。為了改變目前政策與法律相抵觸的現(xiàn)象，為了更有效地解決非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問題，中央政府應(yīng)改變過去那種應(yīng)付的窘困局面，而預(yù)作長遠(yuǎn)打算和通盤考慮，著手制定一部高層位的非戶籍常住人口子女義務(wù)教育的單行法律或法規(guī)。這部法律法規(guī)不但要系統(tǒng)全面地規(guī)范非戶籍人口子女義務(wù)教育的相關(guān)問題，而且要制定具有強(qiáng)制性和可操作性的經(jīng)費(fèi)投入辦法。