歐洲福利制度經(jīng)驗教訓(xùn)對河南省改善民生的啟示

人們對歐洲福利國家的典型印象，是它們擁有“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠Ｕ现贫?，這種全方位和高水平的社會福利制度，給予了歐洲國民從生到死全面而安全的社會保障。歐洲完善優(yōu)厚而令人羨慕的福利制度，曾經(jīng)一度被視為社會發(fā)展水平和制度先進性的直接體現(xiàn)，但自20世紀70年代以來，人口老齡化和經(jīng)濟全球化浪潮使歐洲國家福利體制受到嚴重挑戰(zhàn)，尤其是2009年后，歐洲爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機，打碎了籠罩在歐洲國家之上的光環(huán)，也同時顯露出歐洲福利制度中存在的一些問題。當前，中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)承載著中原父老的幸福希望，務(wù)實、科學(xué)發(fā)展，追求改善民生是價值目標。為此，借鑒歐洲國家社會福利制度的有益經(jīng)驗及教訓(xùn)，對于中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步改善民生具有重要參考意義。

　一、歐洲福利國家的產(chǎn)生

歐洲福利制度的起源，如果從社會政策立法來看，最早可以上溯到英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》（1960），該法將對窮人的救濟制度首次以立法的形式確立下來。但一般而言，現(xiàn)代社會保障制度的誕生是以 19 世紀 80 年代德國俾斯麥政府頒布的《勞工疾病保險法》（1883）、《事故保險法》（1884）、《養(yǎng)老金保險法》(1889)為標志的。[    注釋
王川：《德國社會保障制度的經(jīng)濟學(xué)分析》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年12月，第36頁。] 20 世紀以后，隨著資本主義在歐洲大陸的快速發(fā)展，當時單一的社會救濟和保險已經(jīng)不能夠平衡日益增長和激化的社會矛盾，歐洲很多國家開始重新定位政府所扮演的角色。1945年英國工黨經(jīng)過大選上臺執(zhí)政，采用了經(jīng)濟學(xué)家威廉·貝弗里奇（William  Beveridge）勛爵的《社會保險和相關(guān)服務(wù)》（即《貝弗里奇報告》），這時報告中提出的系列社會保障政策才得以用法律的形式固定下來，1948年，英國首相艾德禮宣布該國第一個建成福利國家，福利國家因此而正式得名。之后，幾乎所有的歐洲發(fā)達國家相繼通過有關(guān)社會保障制度立法，逐步建立和完善了一套完整的以高福利為主要內(nèi)涵的社會保障體系。
福利國家模式在歐洲產(chǎn)生有著深厚的歷史背景。有學(xué)者將福利國家的產(chǎn)生歸結(jié)為經(jīng)濟權(quán)力、政治權(quán)力、意識形態(tài)權(quán)力和軍事權(quán)力四個方面交互作用的結(jié)果：首先，工業(yè)化初期經(jīng)濟的快速增長為福利國家的誕生奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)；其次，政黨政治為討好選民，使得國家福利成為必需的手段；再次，福利思想的發(fā)展為福利國家的產(chǎn)生提供了意識形態(tài)環(huán)境；最后，軍事斗爭作為所有變化因素中的強大者，加速推進了福利國家的產(chǎn)生進程。[乜琪：“淺議福利國家的產(chǎn)生”，《徐州師范大學(xué)學(xué)報》(哲社版),2010年第4期。]

二、歐洲福利制度的成就經(jīng)驗與教訓(xùn)

歐洲國家福利制度的設(shè)計給二戰(zhàn)以后的資本主義世界帶來了穩(wěn)定和繁榮，福利國家的價值基礎(chǔ)也經(jīng)歷了由施恩濟貧的倫理訴求轉(zhuǎn)向了社會公正的政治目標，其社會保障體系已經(jīng)制度化為一系列的社會權(quán)利。有學(xué)者將歐洲新的福利國家理念的基本價值，概括總結(jié)為為權(quán)利觀、平等觀、整體觀和普享觀四個基本觀念，并認為這四個觀念之間是相互聯(lián)系、不可分割的，共同構(gòu)成歐洲福利國家的意識形態(tài)，也就是以惠及全體公民、體現(xiàn)社會公正為其基本價值。[丁東紅：“面臨挑戰(zhàn)的福利國家理論與實踐”，《黨政干部學(xué)刊》,2012年第10期 ]具體說來, 歐洲福利國家的成就經(jīng)驗體現(xiàn)如下。
其一是覆蓋面廣，保障標準高并且內(nèi)容齊全。歐洲國家福利制度以全體居民共享為特征，強調(diào)社會保障是公民的一項基本權(quán)利，涵蓋社會每個公民的生老病死、失業(yè)、退休、教育以及住房等體制健全的社會保障制度的各個方面。其二是有效地緩解了社會收入差距過大和弱勢群體日益邊緣化問題。據(jù)統(tǒng)計，歐洲國家的基尼系數(shù)一直處于比較低的合理區(qū)間。如在過去20多年間，德、法、瑞典、丹麥等西北歐一些國家的基尼系數(shù)一直保持0.2—0.3區(qū)間， 爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機最嚴重的希臘和葡萄牙，其基尼系數(shù)也在0.3—0.4的基本合理區(qū)間。此外，歐洲各個國家的弱勢群體也可以通過社會福利制度得到救助和保障。其三是發(fā)揮了危機減震器和社會穩(wěn)定器的作用。歐洲福利制度在一定程度上保護了居民的購買力以及消費的積極性，不僅有利于保存和發(fā)展內(nèi)需，而且還有效地緩和了社會矛盾。
歐洲福利制度在經(jīng)歷了30余年發(fā)展，給歐洲各國經(jīng)濟社會的繁榮與發(fā)展帶來了積極成果。但與此同時，其長期積累的弊端和缺陷也逐漸顯現(xiàn)，比如勞動力成本、失業(yè)率問題、預(yù)算赤字、官僚主義等問題。特別是上世紀70年代后期以來，人口老齡化的變化給歐洲國家財政背上了沉重的負擔，經(jīng)濟全球化的浪潮使得高福利制度引發(fā)了高稅收循環(huán)，這些問題面臨著巨大的改革壓力。2009年10月，由于希臘國新任首相宣布其前任隱瞞了大量的財政赤字，隨即引發(fā)市場恐慌，12月，世界三大評級機構(gòu)紛紛下調(diào)希臘主權(quán)債務(wù)評級，希臘國債遭到拋售；愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等國家的主權(quán)債券收益率大幅上升，歐洲主權(quán)債務(wù)危機全面爆發(fā)且愈演愈烈。遭遇債務(wù)危機的歐洲各國經(jīng)濟一度停滯甚至出現(xiàn)呈現(xiàn)負增長。盡管時間已經(jīng)過去了3年，但歐洲主權(quán)債務(wù)危機依然沒能走出泥淖，長期久拖不決，不但對歐洲一體化進程構(gòu)成嚴重威脅，而且也拖累了全球經(jīng)濟從金融危機中的復(fù)蘇。
分析歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)的根源及教訓(xùn)，有研究者指出，歐洲高福利開支長期剛性增長是導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)并快速蔓延的重要原因。[張建國，孫兆龍：“歐洲福利制度的經(jīng)驗教訓(xùn)及啟示”，《當代世界》,2012年第5期。]首先，高福利增大政府開支。歐債危機國家的福利支出占其GDP比重普遍接近30％，這種福利制度財政安排給國家財政造成巨大壓力，很大程度上削弱了國家的財力基礎(chǔ)，長期剛性增長導(dǎo)致一些歐洲國家財政嚴重虧空。為填補巨額財政虧空，一些歐洲國家多年來被迫舉債度日，債務(wù)風險愈積愈高，希臘、葡萄牙等一些南歐國家超前推行高水平福利導(dǎo)致其深陷主權(quán)債務(wù)危機。其次，高福利減弱了經(jīng)濟活力。表現(xiàn)之一是高福利下失業(yè)率上升。由于歐洲國家有優(yōu)越的福利保障，即便是失業(yè)也不會嚴重降低失業(yè)者的生活水平，所以導(dǎo)致這些國家保持著較高的失業(yè)率。對于失業(yè)者而言，優(yōu)越的福利保障使他們失去尋找工作的動力，福利制度客觀上造就了“獎懶罰勤”的消極效果。表現(xiàn)之二是高福利下投資率較低。高福利下人們的企業(yè)家精神缺乏，減低了人們投資的積極性。由于福利國家的人員成本很高，企業(yè)經(jīng)營的風險變大，加之收入增加的大部分都要用來納稅，造成了投資減少，減弱了經(jīng)濟的活力。第三，高福利制度改革困難。高福利已成為歐洲國家居民日常生活的組成部分，人們已經(jīng)習慣于高福利提供的優(yōu)越生活和安全保障，無論任何形式的福利削弱都會遭遇國內(nèi)巨大阻力從而導(dǎo)致社會矛盾激化，當權(quán)的政黨或政治家都不敢輕易做出削減福利制度的政治選擇，只能放任政府財政赤字和公共債務(wù)不斷累積。

三、河南省民生建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

河南省是一個人口大省和農(nóng)業(yè)大省，民生問題的解決是推動中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展的最大動力。從河南省財政支持民生建設(shè)的角度來看：從2005年以來，河南省委、省政府連續(xù)七年從民生支出中選擇重點項目，實施了“十項重點民生工程”，著力解決多數(shù)群眾普遍反映、迫切要求、經(jīng)過連續(xù)投入可產(chǎn)生顯著社會效益的實際問題。2005-2011年，河南省共籌措資金超過3100億元投入到“十項重點民生工程”中。2012年，河南省投入“十項重點民生工程”預(yù)計將超過1000億元。教育、醫(yī)療、就業(yè)、保障性住房等涉及群眾利益的民生改善投入大幅增加，人民群眾得到了更多實惠。
針對河南省民生建設(shè)中存在的主要問題，有研究者指出了五個方面：一是政府轉(zhuǎn)型不到位，民生公共服務(wù)機制短缺；二是公共政策的監(jiān)督和評估不到位，民生利益表達機制缺失；三是社會事業(yè)欠賬多，民生投入機制不健全；四是“應(yīng)急策略”普遍存在，民生社會保障機制不長效；五是二元體制性障礙突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制不合理。[楊軍劍：“經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展中的河南民生統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制研究”，《河南社會科學(xué)》，2010年第3期。

　
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例如：2011年河南省的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于全國各省區(qū)市平均水平近1000美元；河南省城鄉(xiāng)居民收入分別為全國平均水平的83.4%和94.7%； 河南省還有1150多萬貧困人口、占全國的近1/10；河南省城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平近10個百分點。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進一步改善民生任重而道遠。近年來，河南省財政總收入排全國第十位，但人均財力一直處于全國最低水平，河南省委、省政府堅持不懈地將有限的財力向民生領(lǐng)域傾斜，實施了一大批惠及中原父老的政策措施，提出用領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，持續(xù)大幅增加財政民生領(lǐng)域的投入，在建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的進程中，保障和改善民生始終是不懈追求的目標。

　四、對河南省保障和改善民生的啟示

相比具有大半個世紀發(fā)展歷程的歐洲福利制度，我國及河南省的社會福利制度建設(shè)還處在起步階段。黨的十八大報告提出，到2020年要確保實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標。這一時期，人民對住房、醫(yī)療、教育以及養(yǎng)老等民生改善提出了更高要求。因此，借鑒歐洲國家福利制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于加快中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，推進民生建設(shè)方面不斷取得新進展具有重要啟示。
    第一，處理好福利水平與經(jīng)濟承受能力之間的關(guān)系，實現(xiàn)社會進步與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。福利制度要與中原經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟制度變革緊密結(jié)合、與經(jīng)濟政策相協(xié)調(diào)，制度設(shè)計應(yīng)具備長期性、戰(zhàn)略性。雖然近年來河南省的GDP總量位居全國各省區(qū)市的第五，但是人均產(chǎn)值依然很低，與歐洲福利國家相比還有較大差距，從發(fā)展來看，河南省的經(jīng)濟增長速度也不可能長期保持高增長的態(tài)勢。因此，對福利事業(yè)的規(guī)劃投入要注意保持與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的平衡。
    第二，建立科學(xué)、公正的居民收入初次分配制度。社會福利制度從本質(zhì)上講是對初次分配制度的一種修正，這種修正不僅需要社會成本，而且可能會出現(xiàn)某種失真和扭曲。要注意防止二次分配動作過大扭曲勞動力市場，產(chǎn)生負激勵作用，解決好初次分配問題是福利制度能否有效發(fā)揮作用的宏觀基礎(chǔ)。
     第三，引導(dǎo)多種力量參與社會福利體制建設(shè)。應(yīng)確立政府在民生改善中的主導(dǎo)地位，政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在承擔起社會福利投資主體的角色方面。但政府福利只是社會保障的一個方面，并不能從根本上解決人民群眾的全部福利需求，社會福利體制的建設(shè)既要由政府主導(dǎo)，又要提倡企業(yè)、社會組織、家庭、個人等多種力量積極參與，并在一定程度上發(fā)揮利用市場機制的作用。
第四，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃與因地制宜相結(jié)合，合理設(shè)定各地市區(qū)社會保障水平。河南省人口眾多，18個地市區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展也不平衡，要辦好有福利社會保障，既要統(tǒng)籌規(guī)劃，也要充分考慮各地區(qū)之間、不同群體之間和保障對象之間的具體差異和需求。