政府電子公章應用風險及其防控對策

一、政府電子公章的應用及其優(yōu)勢

（一）政府電子公章推廣應用的意義

公章作為我國黨委、政府、企事業(yè)單位、非政府組織等各種機構信任體系的基礎物證，廣泛應用于我國政治、經(jīng)濟和社會生活等諸領域。可以說，公章是我國社會傳統(tǒng)信用體系的一個基本支撐。隨著我國經(jīng)濟和科技的高速發(fā)展，政府行政工作方式不斷革新，公章管理和使用也隨之面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)公章由于其制作難度低、易仿制的特性，許多不法分子能輕易制作出高仿真公章，給社會各界帶來了極大的經(jīng)濟損失?，F(xiàn)今，在互聯(lián)網(wǎng)技術滲透社會生活各方面的背景下，電子公章技術隨之出現(xiàn)，不法分子輕易利用計算機制圖軟件仿制公章的途徑被極大遏制。

由于政府部門辦理事項不斷增多，但忙中有錯，由于傳統(tǒng)公章有著“隨手即蓋”且“不留痕跡”的特點，造成了大量的業(yè)務下容易滋生出不規(guī)范的用章過程，產(chǎn)生的后果必定是公章所代表的公信力下降。而推進電子公章在政府部門的運用并基于其可追溯、可查證、可儲存的特點，可以幫助公章經(jīng)辦人理清工作條理，規(guī)范工作職責，在合法的規(guī)則下使用電子公章，是對新時代先進工作方式的創(chuàng)新嘗試，可最大程度地杜絕違規(guī)用章的途徑，提升了政府“全心全意為人民服務”的形象。

（二）政府電子公章與傳統(tǒng)公章的比較優(yōu)勢

在安全性方面，傳統(tǒng)實體公章由于其仿造難度較低，假章難辨真?zhèn)危o政務工作和管理帶來了很大困難。而電子公章在其安全性方面具有可追溯、可查證、可儲存的高新技術特點且仿造難度高，安全性得到極大的提高。在管理方面，傳統(tǒng)實體公章種類繁多，人工管理成本高，易出錯，因此管理難度大風險高。而電子公章因為其數(shù)字化產(chǎn)品的特點，無論是機關或者企事業(yè)單位均可通過現(xiàn)代科技技術快速便捷的實現(xiàn)電子公章管理規(guī)范化流程化，管理難度相較于傳統(tǒng)公章大大降低。在使用便捷性方面，傳統(tǒng)公章存在異地使用不合規(guī)導致辦事效率低下的困境。而電子公章可隨時隨地通過授權在線用章，及時確認簽署文件，提高了辦事效率。在用章風險方面，傳統(tǒng)公章因為以人工管理為主，易出現(xiàn)盜用、濫用等違規(guī)使用情況。而電子公章采用實名認證技術，一切操作規(guī)范化，可以很大程度地規(guī)避違規(guī)用章的風險。

在我國“簡政放權”的政策背景下，傳統(tǒng)公章的行政審批在分散行使審批權的管理體制下，傳統(tǒng)的行政審批由于線下審批，查證方式有限，非常容易成為腐敗行為高發(fā)的主要環(huán)節(jié)。由于傳統(tǒng)行政審批過程不易留有痕跡，一些存在僥幸心理的公職人員就利用手中的審批權，以權謀私、濫用權力，違背了法治政府、廉潔政府的原則和“為人民服務”的宗旨。侵害了國家和公眾的利益，給人們帶來了諸多困擾，也侵害了行政管理機關在人民群眾心目中的形象。電子公章的誕生運用，在技術層面很大程度上杜絕了由傳統(tǒng)公章帶來的隱患，減少了經(jīng)辦人貪腐途徑，規(guī)范了公章的使用方式，提升了行政辦事效率，增強了民眾對政府的信任，為政府的行政工作帶來諸多益處。

（三）我國政府電子公章的應用狀況

2005年4月1日，《中華人民共和國電子簽名法》正式實施。規(guī)范了電子簽名與實體手簽或者蓋印擁有同等法律效力的條件，規(guī)定了電子簽名的安全保障制度、合同各方的法律責任等內容。2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議對《電子簽名法》進行了修正。在時代與科技的推動助力下，電子公章依托于電子印章技術應運而生。

2016年3月16日，《浙江省人民政府辦公廳關于印發(fā)2016年浙江政務服務網(wǎng)建設工作要點的通知》提出：要“加快推廣證照網(wǎng)上申請、快遞送達服務模式，推動電子證照、電子文件、電子公章在網(wǎng)上政務服務中的應用?！彪S后，舟山市人民政府在自身需求上進一步開發(fā)電子公章運用系統(tǒng)。

2019年上海人社局、上海稅務局、上海財政局、上海旅游局、上海國資委、自貿區(qū)管委會等各單位或團體已先后創(chuàng)辦了電子公章系統(tǒng)運用于電子政務方面，隨著無紙化業(yè)務的推進，電子公章在電子政務中適用范圍也越來越廣泛。

就目前電子公章在政府部門的推廣使用情況看來，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的政府部門響應較為積極，積極摸索電子公章在電子政務和線下辦公的全面推進。但由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，導致電子公章在的平穩(wěn)推廣覆蓋線上線下辦公的進程中還有許多問題亟待解決。

二、政府電子公章應用存在的風險分析

（一）技術安全風險

1.后臺管理技術面臨的風險

每次使用電子公章時，都需要通過網(wǎng)絡在線的方式進行，登錄通過后便可使用，這就大大增強了電子公章被他人盜用的保護性。電子公章的使用主要是基于后臺管理系統(tǒng)。但也正是因為如此，電子公章后臺研發(fā)人員和管理人員可以通過技術手段將印章的使用記錄進行修改或者刪除。

2.涉密文件保密傳輸?shù)娘L險

在無紙化辦公全面實行后，在使用過程中涉及多個環(huán)節(jié)，只要其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)風險，都會給行政工作帶來潛在的風險，特別是對于一些涉密類文件，存在的安全隱患或許會增加。而對于這類風險，公章的使用者往往沒法察覺。因此在如此情況下電子公章的安全性也將受到威脅。

3.公章傳上網(wǎng)被復制的風險

在電子技術飛速發(fā)展的當下，各類修圖軟件順勢而生，這就形成了和傳統(tǒng)實體公章一樣的“盜版”風險，在此類“假公章”在未經(jīng)仔細查證就被草草認證時，或許會造成嚴重后果。

（二）使用規(guī)范風險

1.管理者權責不明的風險

電子公章在使用過程中，因為對電子公章沒有專門的培訓細則和統(tǒng)一的操作規(guī)范，導致具體使用操作細則缺失。政府行政工作中公章運用內容廣泛，使用頻率高，涉及環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)用章風險難以控制。特別是基層部門，因為相關人員素質參差，辦公條件有限，管理水平差異化較大等多種客觀原因的限制，用章風險控制難度大，相關人員權責不明晰，設備配置不完善，和已有辦公系統(tǒng)不兼容等問題。

2.使用范圍不明晰的風險

從古到今，傳統(tǒng)公章實體在已經(jīng)歷漫長的時間，大眾對于傳統(tǒng)公章實體“一印一蓋”的操作方式已經(jīng)形式成了根深蒂固的思維模式，導致在實際政務工作中，相關人員使用電子公章的形式和情況模糊不清。尤其在當下傳統(tǒng)實體公章和電子公章共存的情況下，不知道何時、何地、何種情況才能正確使用電子公章，沒有明確規(guī)定電子公章的使用范圍，這就導致了其適用范圍受限。

3.傳統(tǒng)模式阻礙發(fā)展的風險

從目前政府部門使用電子公章的情況來看，各級行政單位部門在很多非線上審批的過程中依舊存在“認”傳統(tǒng)公章、“不認”電子公章的現(xiàn)象。雖然國家大力推行電子政務和無紙化辦公，但依舊有部分管理者受主客觀因素的影響對電子公章的應用意識也參差不齊，并且由于我國各省市發(fā)展情況的不同，對于電子政務的全面化開展的實施進度有較大差異，這也成為電子公章走出單一行政區(qū)，全面替代傳統(tǒng)公章的嚴重阻礙。

（三）法律制度風險

1.監(jiān)管缺陷面臨的風險

電子公章的管理牽扯到信息技術管理、公章管理以及密碼管理三個方面，需求我國工業(yè)和信息化部、公安部、密碼管理局等部門的協(xié)作。因此就會出現(xiàn)各部門為了避免風險而拒絕承擔責任，因而不去進一步推動落實電子公章在政府行政工作中發(fā)展運用的尷尬局面。

2.制度缺失造成的風險

電子公章想要在行政工作中全面展開使用，首先需要一套從公章發(fā)放、領取、認證、使用、檢驗、追溯、廢止，都有完整要求的規(guī)章流程。目前，電子公章從批準使用到確立廢止并沒有一個法定意義上的規(guī)范流程，由何處制作、由何處簽發(fā)、由何處廢止都是一個模糊的流程。由于關于電子公章的法律的不完善，相關配套政策也尚未擬定，也導致了電子公章的社會認可度不高，可操作性不強的使用缺陷。

3.缺乏標準造成的風險

雖然《電子簽名法》的頒發(fā)明確了電子公章法律地位，但由于目前電子公章無相關法律推動相關部門推出統(tǒng)一技術標準，也沒有一個固定的機構為電子公章的研發(fā)制定規(guī)則。如遇到仿冒的電子公章可能給多方帶來諸多法律風險。

三、政府電子公章應用風險的防控對策

（一）完善安全技術

想要讓電子公章在應用階段中更具安全性，首先需要有關部門積極引入數(shù)字化先進技術，從技術層面推進電子公章的創(chuàng)新型改革發(fā)展，以MD5碼為核心的技術為例。運用雙編碼的加密模式（第一組編碼：標題加摘要信息+授權人姓名+經(jīng)辦人姓名+印章上的單位名稱+印章ID號+授權日期，共同生成第一組MD5碼。第二組編碼：被授權文書電子版數(shù)據(jù)+授權領導電子證書+經(jīng)辦人電子證書+印章上的單位名稱+印章ID號+印章年檢合格電子證書+授權日期，共同生成第二組MD5碼）使得每一次用章都需要精密的授權，每一份蓋有公章的文件都有與內容相對應的編號，每份帶有電子公章的文件材料均有痕跡記錄。同時技術部門加強對網(wǎng)絡安全的應對。在對一些機密檔案進行保密的過程中，應該使用專門的計算機系統(tǒng)或者是信息設備，達到使用電子公章的過程可信息化全監(jiān)控。并且相關部門應設立電子公章查證的網(wǎng)絡業(yè)務，為各方辨別電子公章真?zhèn)翁峁z驗方式與平臺，對各方權益加以保障。

（二）完善使用規(guī)范

在電子公章逐步推廣于政府辦公運用的當下，制定出詳細的電子公章使用規(guī)范，不僅能讓相關使用者明確權責關系，以最快的方式去正確使用電子公章，也能夠讓電子公章的使用更加擁有流程性和規(guī)范性。完善電子公章使用規(guī)范首先要考慮到電子公章的使用依據(jù)，使用者應該根據(jù)使用電子公章的類型進行網(wǎng)絡備案申請，以開啟電子公章使用權限，讓每一次的電子公章使用都留有痕跡，體現(xiàn)出了嚴謹?shù)挠谜聦徟攸c。然后需要工信部配合公安部門，對政府各單位各部門的電子公章數(shù)據(jù)進行網(wǎng)絡備案，形成用章過程的全程記錄，讓電子公章可查證、可追溯、可儲存的特點成為保障電子公章使用安全的砝碼。加強電子公章相關使用者的用章規(guī)范化培訓，通過學習電子公章相關使用手冊和行政審批規(guī)范，在思想上和行為上進行制度化培訓教育，將其納入相關人員的績效考核之中，使政府行政工作中能夠更加熟練、便捷、安全地使用電子公章。同時政府部門應該加大力度推進全國各省市的電子政務系統(tǒng)建設，確保各省市都有保障電子公章發(fā)展的平臺。 

（三）完善法律制度

電子公章目前發(fā)展的最大阻礙，就是缺乏相關的法律法規(guī)，要想實現(xiàn)電子公章管理法治化，就必須制定更確切、細致的法律法規(guī)來領導規(guī)范電子公章的諸多方面。目前我國還缺乏管理電子公章的專門性法律，僅有的《電子簽名法》還存在著多處法律留白。筆者旨在從電子公章的制作、審批、使用等過程以及監(jiān)管機構的分工等部分來分析我國在立法管理電子公章時需要注意的幾個關鍵問題。首先，應該由國家相關部門應有一套獨立的電子公章系統(tǒng)，配合公安機關聯(lián)網(wǎng)備案，使電子公章的后臺管理風險降到最低。其次，要對使用電子公章的相關工作人員制定嚴格的規(guī)定和準則，如：實名認證、指紋認證等。再者，將違規(guī)違法使用電子公章的行為采取強硬的法律措施，以保障電子公章的權威性。只有將相關的法律法規(guī)建設全面才能讓行政部門使各方人員推廣使用電子公章更加便捷、安心。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://00559.cn/w/jg/125.html