基于主體弱勢(shì)化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)策——中州學(xué)刊

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主體弱勢(shì)化是民間力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)初期的客觀反映。從社會(huì)效果看，對(duì)于龐大的老年群體養(yǎng)老服務(wù)需求來說，因其根植于社區(qū)鄉(xiāng)村、靈活便利、作用巨大，受到社會(huì)歡迎。同時(shí)，它激活了整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，是老齡化社會(huì)滿足養(yǎng)老服務(wù)需要不可或缺的重要組成部分。黨委、政府對(duì)此應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)，并給予大力支持和引導(dǎo)。
1.形成公益性質(zhì)共識(shí)，分類實(shí)施扶持政策
養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)公益事業(yè)，公益事業(yè)不僅是道德事業(yè)，還是社會(huì)投資和改變社會(huì)面貌的公共事業(yè)⑦。對(duì)此進(jìn)行支持，可以更好地服務(wù)老人，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一是要對(duì)企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予稅收、財(cái)政資金等方面的支持。這樣，以“弱勢(shì)化”為特征的創(chuàng)辦者就可以名正言順地進(jìn)行投資和服務(wù)，獲得收益。二是對(duì)民非機(jī)構(gòu)實(shí)施更高的資金補(bǔ)助和政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)扶持政策的公平。這有利于解決民辦機(jī)構(gòu)不登記的問題。建議民政等政府有關(guān)部門學(xué)習(xí)香港特區(qū)做法⑧，對(duì)未登記的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面檢查和整頓。屬消防等硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)的，整改后給予補(bǔ)助并登記，對(duì)于不達(dá)標(biāo)者在給予3—5年的過渡期后仍未達(dá)標(biāo)的，予以取締；屬性質(zhì)問題不愿登記的，在有了相應(yīng)的扶持政策后，引導(dǎo)他們進(jìn)入規(guī)范化管理軌道。
（1）稅收方面。要加大對(duì)民非機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠力度，在稅種、減免方式以及籌資、投資和其他各種環(huán)節(jié)給予優(yōu)惠，同時(shí)，基于公益性給予營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以一定的優(yōu)惠。需要注意的是，入住營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的并不必然意味著入住者本人付費(fèi)。以英國(guó)為例，2001年該國(guó)私人機(jī)構(gòu)投資經(jīng)營(yíng)的護(hù)理院占護(hù)理院總數(shù)的63%⑨，而入住這種護(hù)理院的老人也可以向政府申請(qǐng)補(bǔ)助，英國(guó)政府事實(shí)上承擔(dān)著大部分養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用。這一點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。
（2）土地方面。應(yīng)從國(guó)家層面加強(qiáng)研究，出臺(tái)相應(yīng)的保障辦法。登記為民非機(jī)構(gòu)的，實(shí)行土地行政劃撥。登記為企業(yè)的，按成本逼近法或收益還原法供地，以降低其過高的建設(shè)成本。這其中，考慮到失能、失智老人的照護(hù)是政府要解決的重點(diǎn)問題，對(duì)護(hù)理型機(jī)構(gòu)，可給予更大優(yōu)惠，發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。同時(shí)，在土地供給上，應(yīng)追求就地養(yǎng)老，發(fā)展社區(qū)化、小型化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，真正形成“社區(qū)照顧”模式；老人亦可根據(jù)自身需要自由選擇服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)“離家不離社，離家不離村”，避免民辦機(jī)構(gòu)雖獲用地優(yōu)惠卻又陷入入住率低的經(jīng)營(yíng)困境⑩。
（3）財(cái)政資金方面。建議國(guó)家財(cái)政明確設(shè)立支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)專項(xiàng)資金。對(duì)于民非機(jī)構(gòu)，提高其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。目前政府扶持力度明顯不足。按浙江省政府的扶持政策，新建民辦機(jī)構(gòu)每張床位一次性補(bǔ)助6000元，加上當(dāng)?shù)卣难a(bǔ)助，寧波最高為2萬元/張，杭州為1.8萬元/張。這與每張床位的建設(shè)成本20萬—25萬/張相比不足十分之一。對(duì)于營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以參照對(duì)小微企業(yè)支持的辦法，或按杭州、寧波等地的做法，按民非機(jī)構(gòu)的一半進(jìn)行補(bǔ)助。在補(bǔ)貼方式上，要進(jìn)行創(chuàng)新，在養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度未建立健全前，可按建設(shè)的總成本而不是按通行的床位費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)突出護(hù)理型機(jī)構(gòu)，其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可增加60%。國(guó)家政策性銀行應(yīng)該給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期低息貸款，或采取BT/BOT模式解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期資金投入較大的問題，并通過財(cái)政貼息方式以緩解其資金壓力。
（4）其他規(guī)費(fèi)方面。如用水、用電、通信等，政府應(yīng)給予優(yōu)惠傾斜政策。由于用水、用電、通信等規(guī)費(fèi)的執(zhí)行單位是自來水公司、電力公司、電信公司等自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，政府雖然明確規(guī)定居民使用價(jià)格，但落實(shí)起來較為困難。解決的辦法是，將這些規(guī)費(fèi)變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，即測(cè)算出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每年的用水、用電、通信等費(fèi)用，政府定額給予補(bǔ)助。
2.完善購(gòu)買服務(wù)制度，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)能力
因政府養(yǎng)老服務(wù)供給的不足或結(jié)構(gòu)性缺失，國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多只接受自理老人。與此相對(duì)應(yīng)，主體弱勢(shì)化的民辦機(jī)構(gòu)為了生存或增加收益，收養(yǎng)了大量因子女外出或工作而無法照料的失能老人。在問卷調(diào)查的134個(gè)機(jī)構(gòu)中，80—90歲老人占到近五成，90歲以上老人占到12%，這些老人基本上都處于失能狀態(tài)?？梢哉f，民辦機(jī)構(gòu)解決了政府本應(yīng)解決的一部分問題。對(duì)此，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，除了給予“補(bǔ)床頭”的建設(shè)經(jīng)費(fèi)外，還要有“補(bǔ)人頭”的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)。具體的辦法是建立政府購(gòu)買服務(wù)制度或養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。凡收住失能老人的民辦機(jī)構(gòu)，通過失能程度評(píng)估后，按人數(shù)補(bǔ)貼給機(jī)構(gòu)。這筆經(jīng)費(fèi)，對(duì)于主體弱勢(shì)化的民辦機(jī)構(gòu)來說意義重大，既肯定了其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，又有利于提高其運(yùn)行績(jī)效。
3.實(shí)施輕資產(chǎn)戰(zhàn)略，努力創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制
針對(duì)主體弱勢(shì)化的實(shí)際，要引導(dǎo)現(xiàn)有民辦機(jī)構(gòu)實(shí)施輕資產(chǎn)戰(zhàn)略，以托管、租賃、承包和連鎖經(jīng)營(yíng)為主，將有限資金投放到環(huán)境改造、設(shè)備添置以及人員培訓(xùn)等方面，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期不投入或者少投入，以利于集中財(cái)力專心運(yùn)營(yíng)。
要致力培育民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已表現(xiàn)出來的、代表未來發(fā)展方向的運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式，使之成為充滿生機(jī)活力的養(yǎng)老服務(wù)載體。一是機(jī)構(gòu)集團(tuán)化。要做大做強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，走出單個(gè)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老人越多就越強(qiáng)的誤區(qū)，探索集團(tuán)發(fā)展、混合經(jīng)營(yíng)模式。在日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了直接提供養(yǎng)老服務(wù)外，還有醫(yī)療、培訓(xùn)、志愿服務(wù)等項(xiàng)目。要借鑒這種發(fā)展模式，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅有院內(nèi)服務(wù)，還可為所在社區(qū)老人提供服務(wù)；不僅進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)，還可直接興辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、護(hù)理培訓(xùn)學(xué)校；同時(shí)還可生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)用品，為志愿者提供服務(wù)平臺(tái)等。二是機(jī)構(gòu)連鎖化。連鎖經(jīng)營(yíng)，能統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，特別對(duì)于分布在社區(qū)的眾多小型機(jī)構(gòu)來說，其好處顯而易見。因此，條件成熟的機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行連鎖經(jīng)營(yíng)。老年人的飲食可通過老年餐飲集團(tuán)進(jìn)行配送，護(hù)理人員亦可及時(shí)交流，實(shí)行靈活的用人機(jī)制，入住老人可實(shí)行易地養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老服務(wù)。三是機(jī)構(gòu)專業(yè)化。通過對(duì)老人身體狀況及服務(wù)需求的評(píng)估，建設(shè)一批專門的失智老人、精神病患者老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，著力做深主業(yè)，不斷壯大發(fā)展（見表2）。
4.培育發(fā)展社會(huì)企業(yè)，提高機(jī)構(gòu)整體質(zhì)量
社會(huì)企業(yè)是以福利利益來推動(dòng)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，是一種生產(chǎn)和福利相互獲益的模式。20世紀(jì)八九十年代，西方出現(xiàn)“社會(huì)企業(yè)”一詞后，社會(huì)企業(yè)一直被用來指導(dǎo)那些志愿者組織或私人合作組織等具有企業(yè)特征但又有社會(huì)服務(wù)目標(biāo)的團(tuán)體。在現(xiàn)階段，我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有公益性與產(chǎn)業(yè)性雙重屬性。一方面，它們?cè)诳陀^上解決社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)問題。另一方面，因主體弱勢(shì)化，它們追求經(jīng)濟(jì)效益無可厚非。但這與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處境尷尬。如果用社會(huì)企業(yè)去認(rèn)識(shí)，不少問題就迎刃而解?！艾F(xiàn)代非營(yíng)利機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)混合體：就其宗旨而言，它是一個(gè)傳統(tǒng)的慈善機(jī)構(gòu)；而在開辟財(cái)源方面，它是一個(gè)成功的商業(yè)組織。當(dāng)這兩種價(jià)值觀在非營(yíng)利組織內(nèi)相互依存時(shí)，該組織才會(huì)充滿活力?！睂?duì)此類組織可以不征稅，“但應(yīng)嚴(yán)格禁止任何直接或間接的利潤(rùn)分配”。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有福利和贏利雙重性特點(diǎn)，在社會(huì)財(cái)富逐步增多、民營(yíng)企業(yè)越來越強(qiáng)大的情況下，完全可以將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展為社會(huì)企業(yè)。其中，加快培育一支社會(huì)企業(yè)家隊(duì)伍尤顯重要。政府有關(guān)部門要對(duì)現(xiàn)有民辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，提高其管理能力和管理素質(zhì)。同時(shí)，鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)模企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，使企業(yè)家認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真、善、美、利四位一體的特性，從而積極投身其中，提高民辦機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦者的整體素質(zhì)。
特別要引導(dǎo)慈善公益資金投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。目前我國(guó)慈善資金的使用，主要停留在救災(zāi)、扶貧、濟(jì)困、助學(xué)等傳統(tǒng)領(lǐng)域。據(jù)浙江省慈善總會(huì)對(duì)全省慈善系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，到2011年底，全省用于慈善公益支出超過84億元，但助老支出僅2.2億元，主要是對(duì)老人生活的資助；對(duì)非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)的支持有12.7億元，其中有一部分為敬老院建設(shè)。因此，要通過宣傳使社會(huì)認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)代社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)已走向公共服務(wù)領(lǐng)域，不安排好老年人的服務(wù)，受傷害的是每一個(gè)社會(huì)公民。只有大量的慈善資金交由專業(yè)的社會(huì)企業(yè)家運(yùn)營(yíng)，出資人和經(jīng)營(yíng)者分離，民非機(jī)構(gòu)才能真正成為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)才能真正提高效能。
注釋
①孫靜曉：《民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2011年第1期。
②董紅亞：《養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化“嵊州模式”研究》，中國(guó)社會(huì)出版社，2010年，第158—159頁。
③國(guó)務(wù)院法制辦、民政部民間組織管理局：《〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，中國(guó)社會(huì)出版社，1999年，第110—142頁。
④⑥董紅亞：《非營(yíng)利組織視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2011年第1期。
⑤趙青航：《現(xiàn)狀與規(guī)制：民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性研究——以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為考察對(duì)象》，《社團(tuán)管理研究》2011年第4期。
⑦[11]舒博：《社會(huì)企業(yè)的崛起及其在中國(guó)的發(fā)展》，天津人民出版社，2010年第157、206頁。
⑧劉芳：《香港養(yǎng)老》，中國(guó)社會(huì)出版社，2010年，第132頁。
⑨潘屹：《從北歐、英國(guó)的社會(huì)照顧看中國(guó)社區(qū)照顧服務(wù)業(yè)的發(fā)展》，民政部網(wǎng)站，http：//zyzx.mca.gov.cn/article/zyzx/shfl/200803/20080300012829.shtml，2008年3月26日。
⑩黃佳豪：《福利多元視域下民辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展思考——以安徽為例》，《天府新論》2011年第1期。
[12]鄧偉志、張鐘汝、范明林：《社會(huì)管理與社會(huì)政策》，上海人民出版社，格致出版社，2007年，第55頁。
[13][14]褚松燕：《中外非政府組織管理體制比較》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2008年，第122、128頁。