論貨幣化“公車”改革模式之不合法性和不合理性——社科縱橫

 一、公車改革貨幣化模式
從1994年中央兩辦聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》（下簡稱《規(guī)定》）算起，我國公車改革已經(jīng)持續(xù)了18年，從中央到地方推出了各種不同的公車改革方案，并在實際中取得許多寶貴的改革經(jīng)驗，雖在一定程度上減少了財政支出，降低了行政成本，但改革效果卻不容樂觀，問題依然很多。目前我國已進(jìn)行車改的地方，大多數(shù)采取了貨幣化公車改革模式，這種模式也是當(dāng)今世界許多發(fā)達(dá)國家通行的模式。
公車制度貨幣化改革是指取消政府機關(guān)的公務(wù)用車，按照職務(wù)、級別、工作需要向政府機關(guān)工作人員發(fā)放不同等次的現(xiàn)金補貼，來減輕政府財政負(fù)擔(dān)，提高政府機關(guān)工作效率，從源頭上革除公務(wù)用車上的弊端，預(yù)防和治理腐敗問題。主要有三種方式：
一是全部取消公車，公務(wù)人員的公務(wù)交通費以貨幣補貼的形式發(fā)放。即通過一定的量化關(guān)系把領(lǐng)導(dǎo)干部享受的公車待遇轉(zhuǎn)化為一定數(shù)量的貨幣。補貼的發(fā)放主要有三種形式：直接以現(xiàn)金形式發(fā)放給工作人員，由其自行支配；公車費用由單位集中管理，個人在限額內(nèi)憑票報銷；部分現(xiàn)金發(fā)放給工作人員，部分由單位集中調(diào)劑使用。二是全部取消公車，以購車補貼的方式鼓勵工作人員個人購車，按職務(wù)和級別發(fā)放私人購車補貼和交通補貼。三是僅保留部分公車供接待或主要領(lǐng)導(dǎo)乘坐，將其余公車拍賣，其他公務(wù)人員按照職務(wù)和級別發(fā)放交通補貼。
二、公車改革貨幣化的不合法性
我國沒有專門的關(guān)于公務(wù)用車制度的法律，關(guān)于公務(wù)用車主體、購買及管理程序、對違反公務(wù)用車管理制度的懲處等方面的規(guī)定只在國家頒布的相關(guān)規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)。
（一）公車的編制管理及購置審批程序不合法性
我國各級黨政機關(guān)公務(wù)用車實行編制管理，其依據(jù)是1994年中央兩辦聯(lián)合下發(fā)的《規(guī)定》?！兑?guī)定》要求，中央黨政機關(guān)的定編標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局制定；省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)的定編標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)，直轄市政府的有關(guān)部門制定?！兑?guī)定》對具體編制數(shù)的審批也做出了規(guī)定：屬中央黨政機關(guān)的，分別由中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局和國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)；屬省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)的，分別由省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)部門負(fù)責(zé)。
公務(wù)用車的購置審批，一般由單位提出申請，中央的由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)，地方國家機關(guān)公務(wù)用車配備在執(zhí)行中央的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和購置程序下，由政府采購管理部門負(fù)責(zé)。在購置過程中，必須履行政府采購，經(jīng)政府采購中心統(tǒng)一購買。
實行公車制度是為了保障政府機關(guān)其公務(wù)人員的公務(wù)活動順利開展，以提高行政效率，是一種國家行為，既然由國家財政負(fù)擔(dān)，那么公車的編制管理、購置審批活動都應(yīng)該有法定的程序，由國家權(quán)力機關(guān)（即人大）審批通過。但是現(xiàn)實的狀況卻是，我國各級黨政機關(guān)公車的定編標(biāo)準(zhǔn)、具體編制數(shù)的審批以及購置審批，乃至車輛的購買，全部都是由政府一手包辦，根本沒有通過人大的批準(zhǔn)，沒有納稅人的同意，可以說是一種濫用行政權(quán)力的表現(xiàn)。因此可以認(rèn)為，我國公務(wù)用車的編制管理、購置審批程序的依據(jù)只是一個規(guī)范性文件，根本就缺少法律的支持，這顯然與我國建設(shè)法治國家的原則是相違背的。既然公車消費是一種濫用行政權(quán)力的表現(xiàn)，那么對其進(jìn)行改革就沒有必要進(jìn)行貨幣補償，因此，貨幣化的公車改革從法律的角度來看也是一種違法的行為。
（二）享受公車的主體的不合法性
退一步講，即使中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《規(guī)定》可以作為公車改革的法律依據(jù)，但由于享受公車的主體的不合法也導(dǎo)致了貨幣化公車改革模式的不合法性。
享受公車的主體有兩種：一種是指擁有公車的組織，具體來說就是從中央到地方擁有公車的各級黨政機關(guān)；另一種是指享受政府公車的個人。享受政府公車的個人又可分為兩類：一是享受專車的人，主要是政府高級領(lǐng)導(dǎo)干部；二是使用公車的人，主要是那些因公務(wù)需要而使用公車的機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員。根據(jù)《規(guī)定》，正部長級以上（含正部長級）干部，按1人1輛配備專車，副部長級干部一律不配備專車，其工作用車予以保證；現(xiàn)職副部長級和副省長級干部，保證工作用車或相對固定用車。但是在現(xiàn)實情況中，一些地區(qū)和職能部門都自行的給黨政領(lǐng)導(dǎo)配備了專車，有些領(lǐng)導(dǎo)用車雖然不稱為專車，但卻專用，而且在地方許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都有專用的公務(wù)車。
貨幣化的公車改革，是要取消政府機關(guān)的公務(wù)用車，按照職務(wù)、級別、工作需要向政府機關(guān)工作人員發(fā)放不同等次的現(xiàn)金補貼，也就是說用現(xiàn)金補貼購買政府機關(guān)工作人員的公車專用權(quán)，它的前提必須是政府工作人員具有公車專用權(quán)。但通過上面的分析我們可以看出，我國政府機關(guān)工作人員只有省部級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部才有公車專用權(quán)，副省部級領(lǐng)導(dǎo)干部也只是保證工作用車或相對固定用車而已，副省部級以下的政府工作人員是沒有公車專用權(quán)的，而貨幣化的公車改革的主要對象卻正是副省部級以下的政府工作人員，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，他們是沒有公車專用權(quán)的，所以貨幣化公車改革的前提是錯誤的，那改革貨幣化也必然是錯誤的，是沒有法律依據(jù)的。
通過以上的分析可以得出結(jié)論，我國的公務(wù)用車制度沒有法律的保障、缺少法定的程序以及外部的監(jiān)督，使得公車消費完全是一種政府的內(nèi)部行為，是一種濫用行政權(quán)力的表現(xiàn)，是不具有合法性的。因此，貨幣化的公車改革也是沒有法律依據(jù)的，是一種不合法行為。
三、公車改革貨幣化的不合理性
目前我國許多地方推行的貨幣化公車改革方案，是以能夠大量“節(jié)約經(jīng)費”，而且取得了“很大的成功”，以及受到了各級干部的“普遍歡迎”作為其合理性的主要論據(jù)。然而這樣的論據(jù)卻禁不起仔細(xì)推敲。
（一）不合理性之一：“節(jié)約經(jīng)費”論
公車經(jīng)費是某個地區(qū)或部門年度內(nèi)保有公車所需的汽油費、折舊費、保險費、維修保養(yǎng)費、司機的工資和福利以及其它各種費用累計起來的總成本。目前許多地方推行貨幣化公車改革的合理性的主要論據(jù)就是可以大量節(jié)約經(jīng)費。例如廣州日報報道，東莞車改后東莞公務(wù)員交通支出節(jié)約了一大筆，全市各個鎮(zhèn)區(qū)車改前3年平均每年公務(wù)員交通費為11759.64萬元，實行車改后，按干部職級高低發(fā)放交通補貼，每年公務(wù)交通費用測算為8875.97萬元，節(jié)省了近3000萬元。于是就認(rèn)為，這種公車改革能節(jié)約25%的經(jīng)費，多方共贏，是利國利民之舉。
這種證論的邏輯前提是事實上已經(jīng)形成的公車費用總成本，只要能使現(xiàn)實的費用總成本有所下降，就可以認(rèn)為改革是“成功的”或“合理的”。這樣的邏輯論證顯然是錯誤的。道理很明顯，即使從總支出11759.64萬中壓縮掉近3000萬，還剩8800多萬，那么這剩下的8800多萬元就是否就是這個地區(qū)保證公務(wù)交通的必要成本或合理成本？實施情況未必如此。據(jù)國家發(fā)改委及廣東省測算，黨政機關(guān)公車每萬里運行成本是社會運營車輛成本的5～6倍，而使用效率則僅為社會運營車輛的1/6～1/5。當(dāng)然要準(zhǔn)確算清楚公車費用的必要支出和不必要支出，的確是一件很困難的事情，但從實際情況來看，近年來公車消費數(shù)額的急速膨脹，已經(jīng)成為各級財政支出的沉重負(fù)擔(dān)，這卻是不爭的事實。
如果承認(rèn)了只要降低了公車費用總成本，就是一種應(yīng)該予以肯定的制度創(chuàng)新，這顯然就等于默認(rèn)浪費公款有理有利。因為，哪個地區(qū)或部門購置公車越多，濫用現(xiàn)象越嚴(yán)重，那個地區(qū)或部門的公車消費的支出成本就會越高，即使實行所謂“車改”以后砍掉一塊，能夠用于發(fā)放補貼的核定數(shù)額還是要相對要高一些。而那些廉潔自律地區(qū)和部門，因為沒有虛高的經(jīng)費壓縮空間，也就失去發(fā)放交通補貼的理由。這明顯在暗示，誰不守規(guī)矩、誰膽大，誰就更占便宜。這種邏輯無異于在暗示地方和部門要擴(kuò)大公車消費以謀求私利。
這種“節(jié)約論”還有另一個不能令人信服理由，那就是一部分政府工作人員很有可能把失去的公車消費轉(zhuǎn)嫁給服務(wù)對象。“我要去你那邊辦事，你們派車接送吧”，在實際情況下，是沒有人敢怠慢這樣的政府官員的。此種情況下，雖然取消了公車，但此“改革”并沒有真正做到節(jié)約成本，只不過是把一部分公車成本轉(zhuǎn)嫁給了社會，而且由于發(fā)放“車改補貼”，車改后的實際公車成本還可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于車改之前。更有甚者，一些領(lǐng)導(dǎo)官員享受了高額“車補”，卻公車仍然照坐，何來節(jié)約？
以上論證足以證明，“節(jié)約經(jīng)費”論作為公車改革貨幣化的論據(jù)是站不住腳的。
（二）不合理性之二：受益人自我肯定不足為證
車改貨幣化方案在一些地方實施后，據(jù)說“很成功”，理由除了上面所講的“節(jié)約了經(jīng)費”之外，還有一個理由就是“車補”改革受到了各級干部的“普遍歡迎”。什么人“歡迎”？原來是各級干部，而不是普通群眾。這樣的結(jié)果一點也不奇怪，也很符合邏輯。因為這種“補貼”是根據(jù)公車配備等級制，按照干部職務(wù)的高低分若干檔次的，各個地區(qū)和部門從最大的領(lǐng)導(dǎo)一直到最底層的辦事員人人都有份，何樂而不為？
“車補”的主要受益人是政府各級干部，然后又把政府各級干部的“普遍歡迎”作為車改“成功”的標(biāo)準(zhǔn)，這種邏輯顯然不合理。用于發(fā)放“車補”的錢是納稅人上繳的國家財政的支出，是勞動者創(chuàng)造出來的財富，因此是否應(yīng)該發(fā)“車補”、如何發(fā)“車補”，不能由受益階層自己說了算，不能自己受益就說這樣的車改是好的，而必須超越階層的局限，廣泛征求社會各界的意見，讓納稅人決定到底該不該發(fā)、如何發(fā)這“車補”。只有受到了社會各界的“普遍歡迎”，“車補”才算是成功的。
（三）不合理性之三：“車補”的不公正性
名義上發(fā)放“車補”是為了補償公務(wù)活動的交通費用，但其實質(zhì)是以部門或地區(qū)為單位，按干部職級的高低分別增加不同數(shù)額的職務(wù)補貼。
且不論各級干部增加的這筆補貼是否真正于公務(wù)交通費用，單就這種增加收入的辦法而言，由于隨意性很大，沒有嚴(yán)格法律程序，容易造成新的社會不公正。表現(xiàn)主要有三：第一，不合理的拉大了階層間的收入差距。廣州市天河區(qū)車改補貼標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，正處級干部每人每月2800元，副處級2000元，正科級650元，副科級550元，副科級以下400元?？梢钥闯觯败囇a”后干部集團(tuán)中職位較高者可獲得的補貼遠(yuǎn)高于一般干部及普通工作人員，但在實際工作中，大量的工作都是由處于一線的普通工作人員完成的?！败囇a”不僅拉大了干部階層內(nèi)部的收入差距，也拉大了公務(wù)員階層和其他階層的收入差距。廣州市天河區(qū)正處級干部每月“車補”2800元，而2011年廣州市最低工資標(biāo)準(zhǔn)才1300元，干部每月的“車補”是低收入階層一個月工資的兩倍還多。第二，不合理的拉大了不同地區(qū)間的公務(wù)員收入差距。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入狀況不同，地區(qū)間制定的“車補”標(biāo)準(zhǔn)也會存在很大差異。例如，珠海市正科級領(lǐng)導(dǎo)干部每月公務(wù)交通補貼為1700元，是廣州市天河區(qū)正科級領(lǐng)導(dǎo)干部每月車補650元的2.6倍還多。第三，不合理的拉大了不同部門間的公務(wù)員收入差距。同一地區(qū)不同的部門，由于隸屬關(guān)系不同會制定出不同的補貼辦法和補貼標(biāo)準(zhǔn)，會導(dǎo)致新的系統(tǒng)間的收入差距擴(kuò)大化和收入結(jié)構(gòu)的混亂。
上面三個方面收入差距的拉大，既不符合效率原則，也不能體現(xiàn)公平原則。如果此種一旦確定，車改貨幣化方案照此邏輯推斷，必將還會有一系列的補貼項目跟著出臺，畢竟公車消費只是職務(wù)消費中一項。因此無論從協(xié)調(diào)社會階層利益關(guān)系方面，還是從調(diào)整公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部分配關(guān)系方面，車改貨幣化方案都可以說是一個后患無窮的錯誤決策，不利于和諧社會的建設(shè)和穩(wěn)定。
（四）不合理性之四：國有資產(chǎn)流失
既然要公務(wù)用車貨幣化了，那么公車就可能急于拍賣，但是在公車拍賣過程中卻存在大量壓低估價的現(xiàn)象，存在暗箱操作、走關(guān)系等問題。據(jù)鄭州日報7月13日報道，中牟縣紀(jì)委牽頭、縣國資局承辦，采取“三公開”措施，公開拍賣了43輛超編公車，成交總金額39.11萬元，實現(xiàn)國資增值53.2%。此報道一出，質(zhì)疑不斷。質(zhì)疑之一：公車賣出了廢鐵價。43輛車成交總金額只有39.11萬元，均價不到9000多元，而這個價，還是多輪競價后的“增值”價，按報道中說的實現(xiàn)國資增值53.2%計算，拍賣前的評估價每輛車還不到6000元，網(wǎng)友戲稱“公車賣出了廢鐵價”。質(zhì)疑之二：參加競拍人數(shù)太少。公車拍賣價格要比同類型汽車市場價格低，所以會有較多人參加公車競買才合乎常理，至少也不至于43輛公車拍賣只招來40余名競買人。那么，河南中牟縣拍賣公車參加競買的人如此之少，究竟是因為在媒體上進(jìn)行過公告、但是群眾大多不感興趣所致，還是因為此次拍賣實際上只是在政府部門內(nèi)部人士范圍內(nèi)進(jìn)行，才導(dǎo)致拍賣的汽車比競拍的人還要多的現(xiàn)象？質(zhì)疑之三：拍賣評估程序的獨立性、公正性。與此次拍賣的評估公司河南中達(dá)信資產(chǎn)評估有限公司，其法人代表、負(fù)責(zé)人鐘某，同時也是負(fù)責(zé)拍賣的河南拍賣行有限公司的拍賣師。業(yè)內(nèi)人士指出，此種情況就是左手評估、右手拍賣，直接影響估值獨立性，存在不小操作空間。評估師和拍賣師同一人起碼有兩項直接后果，一是拍賣師為了順利拍出，故意評估低價，二是業(yè)主可以借此自由掌控中標(biāo)人，這兩種后果都將造成國有資產(chǎn)流失。這樣的公車治理成果，如此的國有資產(chǎn)增值，實在讓人難以認(rèn)同。
在車改中有很多公車拍賣名義上是面向全社會公開招標(biāo)，但是實際操作中卻多在在政府部門單位內(nèi)部進(jìn)行，而且給予內(nèi)部人員各種優(yōu)惠。而且近年來各地的公車采購是競逐豪奢，這些公車的價值絕對不會如此低廉。由于公車拍賣前缺乏科學(xué)的評估，致使拍出的價格遠(yuǎn)低于公車實際的價值，這樣國有資產(chǎn)無形之中就會大量貶值、流失，“這種改革的成本太昂貴了，而官員和企業(yè)經(jīng)營者更為勤快地買更昂貴的車，也為腐敗中的洗錢提供了一個借口。”
四、結(jié)論
通過以上分析我們可以得出這樣一個結(jié)論：“公車改革貨幣化”模式既不具有合法性，也不具有合理性。
1.貨幣化傾向的公車改革是一種不合法行為。目前我國貨幣化“車改”，其本質(zhì)是由納稅人出錢贖買政府部門及官員的公車專用權(quán)，其成立的前提必須是這種公車專用權(quán)要有一個合法授權(quán)的基礎(chǔ)。但是從本文的分析來看，目前我國政府公車專用權(quán)，缺少法律主體的授權(quán)批準(zhǔn)，也沒有合法的批準(zhǔn)程序，黨政機關(guān)僅僅憑借掌握的公共權(quán)力，給自己配備專車，這是一種濫用公權(quán)力、不合法的行為，這也就意味著貨幣化傾向的公車改革是一種不合法行為。
2.貨幣化傾向的公車改革是一種不合理行為。目前許多地方推行的“公車改革貨幣化”方案，其合理性的主要論據(jù)是可以大量“節(jié)約經(jīng)費”，而且受到了各級機關(guān)干部的“普遍歡迎”。通過分析可以看出，“節(jié)約經(jīng)費論”作為公車改革貨幣化的論據(jù)是站不住腳的；發(fā)放“車補”的主要受益者是干部階層，并且以車改受到了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的“普遍歡迎”作為車改成功的論據(jù)，這也不合邏輯。另外，按職務(wù)的高低發(fā)放“車補”，既不符合效率原則，也不符合公平原則，不利于社會階層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)；公車拍賣缺乏科學(xué)評估，致使國有資產(chǎn)大量流失。因此，貨幣化的公車改革也不具有合理性。
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