我國宏觀審慎監(jiān)管制度之完善——社科縱橫

 中國的改革開放和法治進(jìn)程已經(jīng)表明，制度均衡的法律供給是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展的良好開端。人們已經(jīng)接受一種觀念：市場經(jīng)濟(jì)其實(shí)就是一種法制經(jīng)濟(jì)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米勒在這方面曾給予中國很好的建議，他認(rèn)為中國需要更多的是法律而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)。在金融市場的發(fā)展和金融監(jiān)管改革方面，國家作為法律這一公共產(chǎn)品供給方，應(yīng)當(dāng)為金融市場的交換以及公共利益的維護(hù)確立基本規(guī)則，這樣才能帶來金融領(lǐng)域內(nèi)具有重要意義的規(guī)模效益。只有存在一種均衡的法律機(jī)制，國家干預(yù)的成本、當(dāng)事人協(xié)商談判的費(fèi)用才會(huì)不斷減少，這也正是強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)的意義所在。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中某些領(lǐng)域缺存在缺乏有效法律制度的情形，許多監(jiān)管部門往往自稱“依法監(jiān)管”，其所依據(jù)之法充其量不過是其部門或負(fù)責(zé)人意志。為擴(kuò)大部門監(jiān)管權(quán)力，可以隨意收回憲法和法律框架內(nèi)的市場主體私權(quán)利，自行制定符合部門利益最大化的部門規(guī)章。筆者認(rèn)為，這種“法制”實(shí)際上是帶有濃厚人治色彩的利益切分工具，是貼上國家意志標(biāo)簽的立法侵犯私權(quán)的行為。那么，在東方對(duì)權(quán)力理解的個(gè)人和等級(jí)觀念下，如何構(gòu)建行之有效、具有制約的宏觀審慎監(jiān)管制度？如何在權(quán)力、關(guān)系與交易的環(huán)境中尋求一個(gè)良好的制度開端？法律制度的供給無疑是最好的選擇。
（一）制度完善之總體思路
國家對(duì)金融市場的干預(yù)雖然是以國家名義進(jìn)行，但大多情形下，國家不會(huì)直接參與到金融市場的干預(yù)活動(dòng)中，通常是由法律明確規(guī)定的特定干預(yù)主體來進(jìn)行干預(yù)。在應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面，成立專司宏觀審慎監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)已為大多數(shù)人所接受?，F(xiàn)代法治要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)必須來自出法律的明確規(guī)定。根據(jù)我國權(quán)限劃分，國家立法權(quán)集中于全國人大和全國人大常委會(huì)，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)具有最高權(quán)威。中央統(tǒng)一立法的事項(xiàng)包括：“財(cái)政、稅收制度和稅收性收費(fèi)，海關(guān)、邊境檢查，貨幣、金融、外匯、外貿(mào)制度”；屬于行政管理方面的事項(xiàng)，全國人大及其常委會(huì)尚未制定法律的，國務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況需要可以制定行政法規(guī)。全國人大及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要可以做出決定將應(yīng)該由法律規(guī)定的事項(xiàng)，授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。①鑒于我國現(xiàn)行金融經(jīng)營及監(jiān)管體制均由法律做出明確規(guī)定，且針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范的立法勢(shì)必涉及到對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管職權(quán)的一定整合，為保證規(guī)范的銜接和執(zhí)行的統(tǒng)一與權(quán)威，所以宜由全國人大及其常委會(huì)制定《宏觀審慎監(jiān)管法》，而不宜授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)?！逗暧^審慎監(jiān)管法》應(yīng)明確金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具選擇、宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的結(jié)合等內(nèi)容。這些具體制度，筆者將在接下來的論述中詳細(xì)展開。
（二）宏觀審慎監(jiān)管制度之初探
美英等西方國家以及歐盟在金融監(jiān)管體系改革方面均構(gòu)建了宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，識(shí)別和防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并在制度層面有效地處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的銜接配合，這種金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新代表了后危機(jī)時(shí)代的最新發(fā)展趨勢(shì)。
筆者認(rèn)為，在我國的宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)制度層面，應(yīng)設(shè)計(jì)自上而下兩個(gè)層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。首先，應(yīng)成立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范委員會(huì)。結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)包括中國人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證券會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)的成員。委員會(huì)下可設(shè)常設(shè)性的理事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)管范圍內(nèi)的信息收集和早期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及監(jiān)管建議。委員會(huì)的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場發(fā)展過程中的變動(dòng)或可能存在的危險(xiǎn)，監(jiān)控和評(píng)估涉及金融穩(wěn)定的各種金融風(fēng)險(xiǎn)；在對(duì)微觀審慎監(jiān)管信息進(jìn)行充分研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出及時(shí)警告并建議微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)措施；為金融監(jiān)管立法和決策提供建議。其次，應(yīng)成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部門。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是收集各微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息，促成金融監(jiān)管信息的交流與微觀監(jiān)管的趨同；指導(dǎo)銀監(jiān)會(huì)、證券會(huì)、保監(jiān)會(huì)等在銀行、證券、保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管信息資源分享與意見交流。
注釋：
①《中華人民共和國立法法》第八條 下列事項(xiàng)只能制定法律：（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；第九條 本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。