中國宏觀審慎監(jiān)管制度之現(xiàn)實(shí)考察——社科縱橫

 在我國現(xiàn)行金融法體系中，關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的一般制度安排主要分布在《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律中。這些一般制度安排主要表現(xiàn)為克服金融市場流動(dòng)性危機(jī)的相關(guān)制度。通過對上述法律的梳理與歸納，筆者將從最后貸款制度、銀行接管制度以及金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度等三個(gè)方面來進(jìn)行實(shí)證分析。
（一）最后貸款制度
根據(jù)我國的“最后貸款制度”，中國人民銀行對商業(yè)銀行的最后貸款，旨在實(shí)現(xiàn)央行為出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)的銀行提供一種短期的資金安排，是解決單一銀行的流動(dòng)性危機(jī)，防止其可能遭受擠兌而給整個(gè)銀行業(yè)帶來的羊群效益。從最后貸款制度及其實(shí)際操作來看，筆者認(rèn)為存在以下問題：首先，該制度的宗旨僅在于對金融市場單個(gè)銀行流動(dòng)性問題的克服。雖然央行及時(shí)的貸款可以避免流動(dòng)性危機(jī)演變?yōu)橐环N市場恐慌及至擴(kuò)至整個(gè)銀行體系，但不能就此將最后貸款制度就上升為一種宏觀審慎監(jiān)管，其僅僅是為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范所做的一般制度安排而已。其次，最后貸款同銀行機(jī)制一樣，均存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即我們通常所說的“站著借錢，跪著要錢”。這種道德風(fēng)險(xiǎn)的最終損失必然是增加財(cái)政成本和納稅人的負(fù)擔(dān)。最后，再貸款制度在應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央銀行往往會(huì)缺乏足夠的資金保證，此時(shí)只有加開印鈔機(jī)。多發(fā)行貸幣勢必破壞資本市場的供需平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將承擔(dān)較大的通脹成本。美國在此次危機(jī)中加開印鈔機(jī)印制大量美鈔所帶來的全球性通脹就是最好的實(shí)證。
（二）銀行接管制度
《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)對問題商業(yè)銀行的接管制度?！般y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，影響存款人和其他客戶法權(quán)益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，可以依法對該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！薄渡虡I(yè)銀行法》第64至68條也對問題商業(yè)銀行接受接管做出了相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第64條的規(guī)定，“商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對該銀行實(shí)行接管”。“接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護(hù)存款人的合法權(quán)益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力”。從上述規(guī)定可以得知，商業(yè)銀行接管制度是指監(jiān)管當(dāng)局在信用危機(jī)時(shí)刻依照我國金融監(jiān)管法律授權(quán)直接介入商業(yè)銀行的經(jīng)營，該制度主要功能在于對存款人以及商業(yè)銀行債權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)。從監(jiān)管目標(biāo)和工具選擇上講，這種制度仍然是微觀審慎監(jiān)管下監(jiān)管當(dāng)局對單一金融市場經(jīng)營主體的市場退出約束機(jī)制。這種制度安排雖然有避免金融資產(chǎn)價(jià)格劇烈波動(dòng)、阻止市場流動(dòng)性消失的功能，與宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)和工具選擇均存在較大差異。
（三）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度
《中國人民銀行法》第33條規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第29條規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同中國人民銀行、國務(wù)院財(cái)政部門等有關(guān)部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事件處置預(yù)案，明確處置機(jī)構(gòu)和人員及其職責(zé)，處置措施和處置程序，及時(shí)、有效地處置銀行業(yè)突發(fā)事件。上述條款規(guī)定了相關(guān)主體在金融監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)制度。此次危機(jī)的爆發(fā)和應(yīng)對也顯示了在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置方面，中央銀行、監(jiān)管當(dāng)局和財(cái)政部門之間有效協(xié)調(diào)的重要性。中央銀行制定貨幣政策并實(shí)施貨幣政策工具、擁有貨幣發(fā)行權(quán)；財(cái)政部門經(jīng)理一國財(cái)政資金并在危機(jī)中對金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)政援助；監(jiān)管當(dāng)局對被監(jiān)管主體的運(yùn)營現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)是三者中掌握最為全面的。這三個(gè)部門的協(xié)作與協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是非常重要的。通過對這些規(guī)定的分析，筆者認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)制度不具有宏觀審慎監(jiān)管框架的屬性。首先，協(xié)調(diào)制度沒有明確誰是主體，即缺乏宏觀審慎框架內(nèi)的監(jiān)管主體。是中國人民銀行，還是金融監(jiān)管當(dāng)局，筆者不得而知。這就無法明晰地界定三者在處理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的權(quán)限。屆時(shí)，三者推諉扯皮有可能喪夫危機(jī)解決的最佳時(shí)機(jī)，危機(jī)解決方案也很難達(dá)成一致。因此，在更高層面構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架勢在必行。其次，監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的范圍過于狹窄，未充分包含金融市場創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險(xiǎn)以及非金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，這些與宏觀審慎監(jiān)管的范圍相距甚遠(yuǎn)。最后，這種協(xié)調(diào)制度缺乏一種常設(shè)機(jī)制和聯(lián)動(dòng)實(shí)施程序。金融危機(jī)的教訓(xùn)是，人們必須從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的源頭常抓不懈，不能對監(jiān)管范圍的各種風(fēng)險(xiǎn)有絲毫大意。因此，我國需要建立有效的宏觀審慎監(jiān)管制度。
導(dǎo)致上述問題的原因分析
在應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面，我國曾經(jīng)選擇了一種行政命令式的注資模式來實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這種選擇機(jī)制一方面反映了我國金融市場整體發(fā)育不足、審慎經(jīng)營能力較低的歷史問題；另一方面也反映了政府在干預(yù)金融市場的權(quán)限方面較大地超出了市場本身的要求。這些都與我國金融立法在監(jiān)管理念選擇和審慎監(jiān)管框架運(yùn)用方面的不足與探索存在直接關(guān)系。究其原因，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面分析：
（一）宏觀審慎政策框架的缺失
從國際金融市場的現(xiàn)狀以及我國金融經(jīng)營的發(fā)展趨勢講，混業(yè)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)是一種必然要求。我國目前的分業(yè)監(jiān)管和協(xié)調(diào)制度均不能承擔(dān)混業(yè)經(jīng)營下各種風(fēng)險(xiǎn)識別和處理任務(wù)；將所有的監(jiān)管部門合并整合為一個(gè)中國式的美聯(lián)儲(chǔ)似乎有點(diǎn)不符合中國的現(xiàn)實(shí)。溫家寶總理在《2012全國金融工作會(huì)議》上強(qiáng)調(diào)建立宏觀審慎監(jiān)管的重要性，反映了我國金融監(jiān)管改革在未來應(yīng)彌補(bǔ)的制度方向。筆者看來，未來中國的宏觀審慎政策框架會(huì)存在較大的探討以及公意的整合。在框架內(nèi)，誰是專司宏觀審慎監(jiān)管的主體？整合現(xiàn)有的監(jiān)管資源或是另起爐灶重置機(jī)構(gòu)？這些問題都值得人們深入思考。在審慎監(jiān)管框架內(nèi)，宏觀審慎與微觀審慎的權(quán)限劃分、監(jiān)管協(xié)作等也將是全新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。如何在中國經(jīng)濟(jì)、金融現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢上制定有效的宏觀審慎監(jiān)管技術(shù)、進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管工具選擇，這些現(xiàn)實(shí)的問題都有待研究解決。
（二）存款保險(xiǎn)機(jī)制的缺失
在銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)中，信貸結(jié)構(gòu)不合理、泡沫風(fēng)險(xiǎn)使得我國的存款存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，銀行在經(jīng)營中的不審慎經(jīng)營行為會(huì)加大我國金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)可能性。存款保險(xiǎn)制度在我國遲遲不能出臺(tái)，主要原因在于，金融市場資本結(jié)構(gòu)中，國有金融資產(chǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，沒有必要建立這樣的制度。這種認(rèn)識無疑忽視了銀行機(jī)制中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，長此以往，國有控股商業(yè)銀行的不良經(jīng)營行為將難以控制。因此，結(jié)合歐、美在危機(jī)后存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展動(dòng)態(tài)，出臺(tái)我國的存款保險(xiǎn)制度，對防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)同樣至關(guān)重要。歐盟及美國在最近幾次存款保險(xiǎn)法修正中，較大的變動(dòng)是涉及賠付最高限額、賠付比例以及保費(fèi)的調(diào)整等。這些修正都反映了歐美在立法選擇上，存款保險(xiǎn)的建立基礎(chǔ)是以金融穩(wěn)定期為基點(diǎn)還是以金融危機(jī)期為基點(diǎn)的考慮。我國在立法方面也將存在同樣的考慮與選擇。是以較高的保費(fèi)和賠付率還是相對較低的保費(fèi)和賠討率？如何處理銀行機(jī)制道德風(fēng)險(xiǎn)與存款人合法權(quán)益保護(hù)之間的關(guān)系？這些問題都值得慎重研究。