權(quán)力需求與權(quán)力制約的矛盾——社科縱橫

 權(quán)力跟資本一樣，有一種內(nèi)在的增殖權(quán)力的欲望，“有權(quán)力的人總是希望權(quán)力越大、越多越好?！边@是權(quán)力的本性。另一方面，社會(huì)本身自治能力還較低，市場經(jīng)濟(jì)還不成熟，在政治、行政體制上還沿襲著戰(zhàn)爭年代和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集權(quán)模式，在應(yīng)當(dāng)以市場機(jī)制配置資源的同時(shí)，權(quán)力仍然支配、壟斷著資源的分配。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展在很大程度上還要依靠一個(gè)龐大的行政權(quán)進(jìn)行推動(dòng)——這里面既有觀念的問題，也有經(jīng)濟(jì)社會(huì)本身的問題。
在觀念上，當(dāng)政者還受傳統(tǒng)政治文化的影響，抱有“為民做主”的思想?！盀槊褡鲋鳌本捅砻髅癖婋x不開當(dāng)政者，反之，當(dāng)政者因?yàn)橐盀槊褡鲋鳌?，所以?quán)力越大越多也就是天經(jīng)地義的。
權(quán)力需求與權(quán)力制約的矛盾突出表現(xiàn)在以下兩方面：
一是效率追求與依法行事的問題。行政以效率為目標(biāo)。我們之所以離不開行政，行政的功能比其他國家機(jī)關(guān)的功能更重要，就在于它能高效地解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的問題，提供服務(wù)和救濟(jì)，所以說，效率是行政的最重要目標(biāo)。而依法行政的核心問題在于用法律約束行政，規(guī)范行政行為，尤其是行政程序。從長遠(yuǎn)和總體上講，依法行政有助于促進(jìn)行政效率。然而在具體事項(xiàng)上、短期內(nèi)，對于行政管理者要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)而言，法律會(huì)影響效率，尤其是一些程序性的規(guī)定。所以僅僅從效率角度，還不包括掌權(quán)者的恣意妄為，行政管理者對法律具有一種本能的抵觸，正如掌權(quán)者都不喜歡約束一樣。如果不是理想化，行政效率與依法行事存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。2008年9月，山西省政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》（又稱“23號(hào)文”），決定到2010年年底，把生產(chǎn)礦井從現(xiàn)有的2840座壓縮至1414座。2009年4月初，山西省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》（“10號(hào)文”），要求兼并重組后的煤炭企業(yè)，規(guī)模原則上不低于年產(chǎn)300萬噸，單井規(guī)模原則上不低于90萬噸，煤礦壓縮指標(biāo)改為1000座。[1]不少省份都對小煤礦進(jìn)行了整合重組，這種做法顯然是高效的，但不免與物權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定相悖。2011年深圳為了保障世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)的安全，將8萬余名“治安高危人群”清出深圳。深圳警方對這些“治安高危人群”的界定是：“有前科、長期滯留深圳、又沒有正當(dāng)職業(yè)”的；“在應(yīng)當(dāng)就業(yè)的年齡無正當(dāng)職業(yè)、晝伏夜出、群眾舉報(bào)有現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的”；“肇事、肇禍的精神病人員，對他人有危害的”；“對群眾安居樂業(yè)有現(xiàn)在或潛在危險(xiǎn)的”。[2]“有潛在危險(xiǎn)”不等于實(shí)際發(fā)生的危險(xiǎn)，正如違法的意圖不等于就是違法。這種“清出”不僅侵犯公民基本權(quán)利，而且缺乏法律依據(jù)。這種對效率的追求，政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理工作中比較普遍，而往往缺乏法律依據(jù)或不符合法律的規(guī)定。
二是“天下為公”與“假公濟(jì)私”的問題。政府作為公共利益的維護(hù)者，行政管理者、執(zhí)法者，要“權(quán)為民所用，利為民所謀”。在理論上，“為人民服務(wù)”，“一切權(quán)力屬于人民”，是毋須爭論的公理。但是，理論不等于就是現(xiàn)實(shí)，一個(gè)人所說的不等于就是他所做的。機(jī)構(gòu)、組織是由人所組成，人是有欲望、有私利的動(dòng)物。2009年國家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告指出，接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍，抽查56個(gè)中央部門已報(bào)銷的29363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。再如“三公”支出，據(jù)北大教授王錫鋅估算在9000億，即公款出國3000億、公款招待3000億和公務(wù)用車3000億元[3]。民眾既不知情，也沒有任何能力加以制約。除此之外，加上公務(wù)員的住房等待遇，中國的公務(wù)員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，已經(jīng)跨入先進(jìn)行列，難怪每年幾百萬人報(bào)考公務(wù)員，做官成了不少人夢寐以求的職業(yè)。正因?yàn)槿绱?，“近水樓臺(tái)先得月”，“掌權(quán)的人不免以權(quán)謀私”。所以說，政府在履行公共職能的時(shí)候，其公務(wù)員不免假公濟(jì)私——并往往以一種集體的“合法”面目出現(xiàn)。另一方面，為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，以及對政績的追求，政府也就有了自己特殊的利益，甚至特權(quán)。在部門利益、地方利益基礎(chǔ)上形成的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義就是典型。在立法上，爭許可權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)、收費(fèi)權(quán)，在執(zhí)法上，“有利的爭著管，無利的推著管”；部門之間相互“扯皮”，地區(qū)之間相互封鎖。如云南的煙葉收購，相鄰兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各設(shè)關(guān)卡，嚴(yán)禁農(nóng)民把煙葉賣到相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實(shí)際上，各省對有的的產(chǎn)品也都有一些封鎖和地方保護(hù)措施。對于罰款，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定不得以任何形式返還，但該法實(shí)施十多年，返還問題始終沒有得到解決，比較堂而皇之的理由就是經(jīng)費(fèi)困難或不足。不少部門還有罰款指標(biāo)。對此，只能說該法在這方面的規(guī)定不符合“國情”。2009年5月，湛江市紀(jì)委在暗訪中發(fā)現(xiàn)，廉江市公安局交警大隊(duì)高橋中隊(duì)、河唇中隊(duì)、良垌中隊(duì)違規(guī)在轄區(qū)路段設(shè)點(diǎn)查車，亂罰款及收取“贊助費(fèi)”、“好處費(fèi)”，且對部分固定過境貨車每月收取“線路費(fèi)”。[4]俗話說“有公就有私，有私就有偏”，用法律約束掌權(quán)者，就是要約束他們的私心、私欲，防止他們假公濟(jì)私，以權(quán)謀私，而不是寄希望于他們的道德自覺和良心發(fā)現(xiàn)。