淺析西方公務(wù)員制度中的兩官分途”與“政治中立”的社會(huì)穩(wěn)定作用―以日本為例-政治論文

“兩官分途”，是指鑒于政務(wù)官與事務(wù)官在政府中的地位、職責(zé)不同，性質(zhì)、職能相異，采用不同的法定制度來(lái)管理這兩類(lèi)公務(wù)員。政務(wù)官一般由選舉或政治任命產(chǎn)生，主要包括通過(guò)不同程度的選舉而產(chǎn)生的國(guó)家元首、政府首腦、行政首長(zhǎng)，以及經(jīng)各種政治性任命而任職的內(nèi)閣成員或其他政府組成人員，對(duì)其實(shí)行任期制；事務(wù)官一一除政務(wù)官以外的政府公職人員，一般通過(guò)考試擇優(yōu)錄用，按功績(jī)晉升，任職不受競(jìng)選結(jié)果的影響，其錄用、考核、獎(jiǎng)懲、任免、培訓(xùn)、退休、監(jiān)督、保障等均有一系列法律制度具體規(guī)范。
“政治中立”（價(jià)值中立），是指在政府中工作的業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員，即事務(wù)官，在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中應(yīng)超然于政黨政治和個(gè)人政治理念之外；不以行政權(quán)力偏袒某一政黨、政治團(tuán)體或利益集團(tuán)，應(yīng)以客觀、公正、公平的態(tài)度和中立的能力盡忠職守，推動(dòng)政府的各項(xiàng)政策，為公民服務(wù)；不受利益團(tuán)體的影響，更不能圖謀某個(gè)集團(tuán)的利益，采取統(tǒng)一、一致的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行法律；不介入派系或政治紛爭(zhēng)，專(zhuān)心執(zhí)行本職工作。①
二、實(shí)例分析：“兩官分途”與“政治中立”如何在政局動(dòng)蕩的日本發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用
從2006年9月26日上任，于2007年9月12日辭職的安倍晉三到2007年9月25日當(dāng)選，于2008年9月1日辭職的福田康夫，再到2008年9月24日上任，于2009年9月15日辭職的麻生太郎，又到現(xiàn)在于2009年9月16日當(dāng)選，結(jié)束了自民黨長(zhǎng)期執(zhí)政的歷史，但于2010年6月2日便黯然辭職的雞山由紀(jì)夫。短短四年，日本已經(jīng)換了五位首相。但是，我們很驚奇地發(fā)現(xiàn)，政局如此動(dòng)蕩、首相更替如此頻繁，日本民眾卻依舊按部就班地生活，整個(gè)日本社會(huì)也處于一種較為穩(wěn)定的狀態(tài)當(dāng)中。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，其公務(wù)員制度的“兩官分途”和“政治中立”是主要原因。其作用機(jī)理如下：
1、促成一般職與特別職的嚴(yán)格分離及分類(lèi)管理
日本公務(wù)員中的一般職與特別職對(duì)應(yīng)傳統(tǒng)意義上的政務(wù)官與事務(wù)官。“特別職”國(guó)家公務(wù)員指的是由公眾選舉或經(jīng)其他特殊方法選任的職員?！耙话懵殹眹?guó)家公務(wù)員則是“特別職”公務(wù)員以外的、擔(dān)負(fù)具體行政及業(yè)務(wù)工作的職員。《國(guó)家公務(wù)員法》只適用于“一般職”公務(wù)員，不適用于“特別職”公務(wù)員。②《地方公務(wù)員法》規(guī)定，一般職地方公務(wù)員適用此法，而特別職地方公務(wù)員則不適用此法。③嚴(yán)格的分離以及依照不同法律的分類(lèi)管理，使得日本的事務(wù)官隊(duì)伍，也就是一般職公務(wù)員隊(duì)伍具有相當(dāng)強(qiáng)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性。使得首相更迭、政黨更替也絲毫不會(huì)影響到政策執(zhí)行的連續(xù)性以及行政秩序的穩(wěn)定性，從而使社會(huì)處于穩(wěn)定的狀態(tài)。
2、造就高素質(zhì)的一般職公務(wù)員隊(duì)伍
在“兩官分途”的基礎(chǔ)之上，日本《國(guó)家公務(wù)員法》第33條規(guī)定：“所有職員的任用，依照本法和人事院規(guī)則的規(guī)定，根據(jù)考試成績(jī)、工作成績(jī)或其他能力的實(shí)際考核來(lái)決定。”④《國(guó)家公務(wù)員法》第46條規(guī)定：“錄用考試對(duì)于具備人事院規(guī)則規(guī)定的報(bào)考資格的所有國(guó)民在平等的條件下公開(kāi)進(jìn)行?！雹菡畽C(jī)構(gòu)對(duì)每一個(gè)有志于成為公務(wù)員的國(guó)民都敞開(kāi)了大門(mén)，基本上杜絕了任人惟親、“走后門(mén)”的現(xiàn)象。在嚴(yán)格的考任制之下，日本一般職公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)化程度不斷地加深，職業(yè)素養(yǎng)不斷地增強(qiáng)，行政效率也不斷地提高，整個(gè)國(guó)家機(jī)器處于一種高度理性化的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)當(dāng)中，即使出現(xiàn)了政治的動(dòng)蕩、首相的頻繁更替甚至是政黨的更替，整個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)也會(huì)有序地運(yùn)行，不會(huì)受到太大影響。
3、賦予一般職公務(wù)員制衡作用
“兩官分途”賦予一般職公務(wù)員制衡的能力，“政治中立”賦予其制衡的價(jià)值動(dòng)機(jī)。在兩者的共同作用下，日本的一般職公務(wù)員隊(duì)伍真正成為了一個(gè)中
立的，不受任何力量影響的，并且與任何力量等距的軸心，這一軸心通過(guò)制衡各項(xiàng)權(quán)力，最終達(dá)到的是維護(hù)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的作用。
綜上，日本公務(wù)員制度中的“兩官分途”和“政治中立”首先分離出獨(dú)立、穩(wěn)定的一般職公務(wù)員隊(duì)伍，然后使其具有高度的職業(yè)素養(yǎng)和理性化水平，最終在前兩者的基礎(chǔ)之上使之具有分權(quán)制衡的作用。這三個(gè)邏輯步驟不僅最后的結(jié)果是發(fā)揮出維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，更重要的是，在每一步，“兩官分途”與“政治中立”都以不同的形式發(fā)揮出了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。