青海行政執(zhí)法監(jiān)督制度探析

政執(zhí)法監(jiān)督又稱監(jiān)督行政，是指一切國家機關(guān)、社會團體、群眾組織、民主黨派、公民等對行政機關(guān)的行政管理活動及其工作人員遵守法律、執(zhí)行法律的情況進(jìn)行監(jiān)督的活動?！?】目前在我國及青海省行政執(zhí)法中存在著很多問題和矛盾，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟與社會的健康發(fā)展，不利于法治目標(biāo)的實現(xiàn)。產(chǎn)生這些問題最根本的原因在于對執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權(quán)力的行使缺乏深刻認(rèn)識和有效監(jiān)督，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)?！?】要遏制現(xiàn)實中行政執(zhí)法存在的問題，就必須建立全方位的監(jiān)督制約機制。

一、青海省行政執(zhí)法監(jiān)督工作取得的成效

（一）積極地開展執(zhí)法檢查工作

我省各級權(quán)力機關(guān)把執(zhí)法檢查作為監(jiān)督的重要方式，每年都制定監(jiān)督工作計劃，并有重點地開展法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查。省人大常委會近年來開展了《禁毒法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》及《青海省實施<未成年人保護(hù)法>實施辦法》、《食品安全法》、《勞動合同法》和《青海省實施<中華人民共和國森林法>辦法》、《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《青海省社會治安綜合治理條例》等法律和地方性法規(guī)實施情況的執(zhí)法檢查。在執(zhí)法檢查中力求把重點檢查同經(jīng)常性檢查相結(jié)合，把國家法律同地方性法規(guī)的實施情況的檢查相結(jié)合，連續(xù)多次檢查一些重要法律法規(guī)的實施情況，對一些涉及人民群眾利益的法律法規(guī)的實施情況進(jìn)行上下級人大常委會聯(lián)動檢查，督促解決了一些執(zhí)法中存在的突出問題。

（二）認(rèn)真開展規(guī)范性文件備案審查工作，建立規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度，規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作逐步制度化

近些年來，省人大常委會依法認(rèn)真審查批準(zhǔn)報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)和條例，按照法律規(guī)定對地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查。我省人大常委會在2008年制定就了《青海省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，為規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范有序開展提供了法規(guī)保障?！?】并在實踐中，要求認(rèn)真貫徹實施該條例，切實加強對規(guī)范性文件的備案審查工作。與此同時，青海省各級政府開展了規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查、規(guī)章和規(guī)范性文件清理等法制監(jiān)督工作，對規(guī)范行政行為、提高依法行政能力和水平發(fā)揮了重要作用?！肚嗪Ｊ∫?guī)范性文件備案辦法》確立了我省“四級政府（省、州、縣、鄉(xiāng)）、三級備案（省、州、縣）”對抽象行政行為實施監(jiān)督的法律制度。此舉對防止規(guī)范性文件內(nèi)容違法，減少規(guī)范性文件相互沖突，規(guī)范抽象行政行為起到了重要作用；并且在行政處罰法、行政許可法和行政強制法等頒布實施后，省人民政府積極對政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，可以說，我省對規(guī)章和具有普遍約束力的規(guī)范性文件清理工作已經(jīng)成為政府法制監(jiān)督的一項重要方式。

（三）認(rèn)真開展行政機關(guān)加強法治政府建設(shè)聯(lián)合監(jiān)督檢查工作    

去年省人民政府對各州（地、市）和省直各部門實施檢查工作，對我省行政機關(guān)落實加強法治政府建設(shè)、推進(jìn)依法行政情況進(jìn)行了檢查。通過檢查加深了對基層行政執(zhí)法機關(guān)和省直機關(guān)推進(jìn)依法行政總體情況的了解和把握，為今后一個階段有針對性地加強行政執(zhí)法工作提供了依據(jù)和參考，進(jìn)一步加深了各部門對推進(jìn)依法行政、實施嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法的重要性和必要性的理解，進(jìn)一步強化了行政執(zhí)法人員增強素質(zhì)、不斷提高執(zhí)法能力和服務(wù)水平的緊迫感和自覺性。

（四）加強行政執(zhí)法監(jiān)督，加快服務(wù)政府建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變政府職能

近日，青海省委宣傳部、省政府法制辦等部門依據(jù)《行政監(jiān)察法》、《信息公開條例》、《青海省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》等法律法規(guī)及規(guī)章，按照各部門的法定職責(zé)和權(quán)限，結(jié)合省政府《關(guān)于印發(fā)嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法促進(jìn)公正文明執(zhí)法意見的通知》等文件精神，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對加強服務(wù)政府建設(shè)和推行親切服務(wù)工作進(jìn)行執(zhí)法檢查的通知》，擬對部分省、州級部門開展加強服務(wù)政府建設(shè)和推行親切服務(wù)工作情況進(jìn)行對照檢查。【4】

（五）認(rèn)真開展行政復(fù)議工作，使違法或不當(dāng)行政行為得以糾正

我省各級復(fù)議機關(guān)按照有關(guān)行政復(fù)議法律法規(guī)的規(guī)定受理和審理行政復(fù)議案件，對一些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行了糾正。2012年全省解決行政爭議提出的行政復(fù)議申請的案件要多于行政訴訟案件(行政復(fù)議案件為238件，行政訴訟案件為212件)。由此看出，行政復(fù)議已成為解決行政爭議的重要渠道，全年受理的案件中79%以上在行政復(fù)議階段做到了“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”，較好地化解了行政爭議，維護(hù)了申請人的合法權(quán)益?！?】因此，行政復(fù)議作為一種內(nèi)部監(jiān)督手段，它保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對行政機關(guān)依法行使職權(quán)起到了保障和監(jiān)督作用。

（六）通過行政訴訟活動糾正違法行政行為

近年來，行政應(yīng)訴案件呈上升趨勢，2012年全省各級行政機關(guān)共應(yīng)訴212件，比2011年(184件)上升了28件。應(yīng)訴機關(guān)以原具體行政行為機關(guān)為209件，占應(yīng)訴案件總數(shù)的98.6%。經(jīng)法院依法審理維持具體行政行為的應(yīng)訴案件65件，撤銷36件(撤銷全部32件、部分4件)，履行法定職責(zé)1件，確認(rèn)合法或有效1件，駁回訴訟請求25件，駁回起訴10件，原告主動撤訴49件，終結(jié)1件，其他28。未審結(jié)3件?！?】

（七）采取全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制、建立執(zhí)法證件管理制度、積極開展行政執(zhí)法依據(jù)梳理工作、積極深入開展行政審批工作等有效措施，不斷規(guī)范行政行為。

二、青海行政執(zhí)法監(jiān)督制度存在的問題

目前,雖然我省對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督已形成了一定體系模式,但這種監(jiān)督體系還存在一定的缺陷。當(dāng)前我省行政執(zhí)法監(jiān)督體制還未完全發(fā)揮作用,還存在以下問題:

（一）執(zhí)法監(jiān)督制約機制不盡合理，監(jiān)督形式不協(xié)調(diào)，沒有形成合力

青海省目前已經(jīng)形成了一個行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但這個體系仍然是需要進(jìn)一步完善,因為各種監(jiān)督形式還存在著許多缺陷,相互之間的關(guān)系尚未理順,經(jīng)常出現(xiàn)虛置監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督軟弱的情形。主要體現(xiàn)在:一些監(jiān)督部門缺乏監(jiān)督權(quán)力及范圍小，有的監(jiān)督部門職能交叉重復(fù)，監(jiān)督部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，對我省行政機關(guān)的執(zhí)法活動還沒有形成應(yīng)有的監(jiān)督合力等等。盡管國家機關(guān)、社會團體、群眾組織、民主黨派、公民等都有對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán),但是監(jiān)督的范圍和責(zé)任不明確,經(jīng)常出現(xiàn)越權(quán)行使職權(quán),濫用權(quán)力等情況,使行政監(jiān)督出現(xiàn)“空白地帶”,以致出現(xiàn)了辦事拖拉、扯皮等現(xiàn)象。這不僅嚴(yán)重影響了監(jiān)督機構(gòu)的威信,也弱化了行政執(zhí)法監(jiān)督機制的整體效能，【7】嚴(yán)重的影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。

（二）權(quán)力機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督不夠有力

雖然我國憲法和法律規(guī)定了權(quán)力機關(guān)擁有對行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán),但只是一些原則性的規(guī)定，所以執(zhí)行起來較困難。而且權(quán)力機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督也缺乏慣例傳統(tǒng)。權(quán)力機關(guān)監(jiān)督缺乏力度的根本原因是監(jiān)督立法不完備,盡管我國有一部被喻為“二十年磨一劍”的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，但該法卻缺少罰則的規(guī)定。并且在監(jiān)督法實施過程，有的權(quán)力機關(guān)工作人員對新形勢下監(jiān)督權(quán)力的行使存在著畏難情緒，主要就是怕監(jiān)督過位得罪人；一些部門領(lǐng)導(dǎo)則存在著無所謂的思想，往往只重視上級的監(jiān)督，而輕視人大的監(jiān)督。

（三）司法機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督較薄弱

目前我省司法機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督比較薄弱。人民法院作為監(jiān)督主體，其主要監(jiān)督方式是通過行政訴訟，其主要依據(jù)是1989年4月4日通過并頒布，1990年10月1日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》，而該法的頒布實施對我省各級人民法院監(jiān)督行政機關(guān)是否依法行政起了非常重要的作用，但因為人民法院對具體行政行為的審查僅限于通過合法性審查來實現(xiàn)其監(jiān)督職能，且又實行民不訴法院不理的原則，因此，我省“民告官”的行政訴訟制度在司法實踐中是舉步維艱的，行政訴訟案件的數(shù)量少的可憐。另外，人民檢察院是專門執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，它作為監(jiān)督主體，主要限于對嚴(yán)重違法亂紀(jì)，可能構(gòu)成犯罪的行政機關(guān)工作人員的監(jiān)督；另外人民檢察院雖然有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督，但僅指對人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，才能按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。在行政訴訟程序意義上對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督做不到全方位、全過程。也就是說,現(xiàn)階段人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍很窄、監(jiān)督權(quán)力極小，人民檢察院的監(jiān)督起不到實質(zhì)的監(jiān)督作用。

（四）監(jiān)督的制度化法律化水平還較低，社會監(jiān)督缺乏必要的制度保障

目前我省對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督不能令人滿意，老百姓對行政執(zhí)法的監(jiān)督不能夠受到重視，并經(jīng)常受到阻撓和干擾；輿論監(jiān)督的制度保障欠缺,獨立性不強;社會團體的監(jiān)督力度不夠等等。可以說,社會監(jiān)督系統(tǒng)的制度保障缺乏。在缺乏法制保障的前提下，新聞媒體更多的是報喜不報憂，正因如此使新聞輿論對政府的監(jiān)督功能較大程度的弱化。結(jié)合目前我省的行政執(zhí)法監(jiān)督體制而言，對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督尚未形成法定化、程序化。一些社會團體不能或不敢去行使監(jiān)督權(quán)；社會輿論、新聞媒介的監(jiān)督也只是較多地關(guān)注一些社會熱點或影響極大的問題，而沒有明確具體的程序和目標(biāo)，因而這種監(jiān)督達(dá)不到應(yīng)有的效果。

三、完善青海省行政執(zhí)法監(jiān)督制度的構(gòu)想

（一）加快制定有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的地方性法規(guī)或規(guī)章

只有完善行政執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)，才能有法可依。我國在監(jiān)察、復(fù)議和訴訟方面已有監(jiān)督程序的原則規(guī)定，但其他監(jiān)督形式在程序方面尚無專門法律規(guī)定。正因如此，就必須加強行政執(zhí)法監(jiān)督程序的地方立法工作，通過青海的地方立法，賦予執(zhí)法監(jiān)督職能機構(gòu)較高的地位和較大的職權(quán)，增強其在執(zhí)法監(jiān)督工作中的權(quán)威性。因此，青海省人大及常委會和青海省人民政府應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如制定《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》或《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法（或規(guī)定）》等，明確我省建立由省、州（地、市）、縣政府領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的行政執(zhí)法監(jiān)督活動，并對所屬行政執(zhí)法部門和下一級政府的行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督的層級監(jiān)督機制。同時，為進(jìn)一步增加行政執(zhí)法監(jiān)督的透明度，加大社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督的力度，還應(yīng)明確規(guī)定可以邀請人大代表、政協(xié)委員、新聞記者和法學(xué)專家等參加行政執(zhí)法監(jiān)督活動。在監(jiān)督程序上，應(yīng)明確相關(guān)程序環(huán)節(jié)，如亮證、聽證、回避程序等規(guī)定，保證行政執(zhí)法監(jiān)督人員公正廉潔地履行監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善我省權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，尤其應(yīng)當(dāng)強化各級人大的執(zhí)法監(jiān)督檢查

對我省權(quán)力機關(guān)監(jiān)督機制進(jìn)行完善是制約行政權(quán)力，防止權(quán)力腐敗的重要途徑，是完善行政監(jiān)督機制的重要保障。我省權(quán)力機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督應(yīng)從聽取和審議專項工作報告、計劃預(yù)算審查監(jiān)督、法律法規(guī)實施情況的檢查、開展專題詢問、專題調(diào)研工作和規(guī)范性文件備案審查等方面進(jìn)行。其中我省各級人大在執(zhí)法檢查中要抓好三個環(huán)節(jié)，保證執(zhí)法檢查順利進(jìn)行。第一，依法進(jìn)行執(zhí)法檢查和監(jiān)督。檢查中注意發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實施中存在的問題，要把執(zhí)法檢查與法律法規(guī)的修改完善有機地結(jié)合起來，注意收集法律法規(guī)在實施中遇到的操作障礙，對法律法規(guī)的修改完善提出有價值的、建設(shè)性的意見。第二，深入實際地進(jìn)行執(zhí)法檢查。既要從執(zhí)法檢查中，找出熱點和難點問題，跟蹤監(jiān)督；又要對發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真分析，并有針對性地提出解決問題的意見和建議，及時向省政府反饋，督促各級政府和有關(guān)單位整改，使執(zhí)法檢查成果落到實處。第三，在執(zhí)法檢查中要注意發(fā)現(xiàn)和總結(jié)推廣一些典型經(jīng)驗和好的做法，支持政府主管部門加強和改進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法工作。建議我省各級人大對每一次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的突出問題應(yīng)在提出建議的基礎(chǔ)上，督促相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)予以解決。

（三）不斷加強和完善我省的司法監(jiān)督

人民法院的司法監(jiān)督要從保障法院獨立行使審判權(quán)入手，發(fā)揮對行政執(zhí)法的監(jiān)督和制約作用；為進(jìn)一步增強行政機關(guān)負(fù)責(zé)人依法履職的意識和能力，規(guī)范行政訴訟出庭應(yīng)訴行為，改善全省各級人民法院行政審判環(huán)境和提高行政審判質(zhì)效，《青海省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作暫行規(guī)定》已于2013年1月1日起實施，那么我省要全力推行行政訴訟案件行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，高度重視出庭應(yīng)訴、答辯工作，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作制度落實情況，納入行政機關(guān)年度依法行政工作考核內(nèi)容，并自覺履行人民法院生效判決或裁定，認(rèn)真接受、處理司法建議。人民檢察院的應(yīng)依職權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督，另外檢察機關(guān)作為國家的公利機關(guān)應(yīng)該能夠以原告的身份參加到涉及公共利益的行政訴訟當(dāng)中，以監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，并應(yīng)完善行政申訴案件從受理、立案、審查到提出抗訴等各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，促進(jìn)依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。據(jù)此，我省的檢察機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念充分認(rèn)識行政檢察監(jiān)督的重要性，全面、準(zhǔn)確把握監(jiān)督的范圍、重點、方式；同時要提高行政檢察工作的力度和效果，對人民群眾反映強烈的熱點難點問題監(jiān)督加大力度，強化對行政訴訟的總體上法律監(jiān)督，進(jìn)一步提高辦案質(zhì)量和效率。

（四）健全輿論監(jiān)督機制，強化我省新聞媒體和社會輿論監(jiān)督

推行依法行政，需要新聞媒體的客觀公正的監(jiān)督。要加強新聞輿論的監(jiān)督，新聞輿論監(jiān)督是行政執(zhí)法外部監(jiān)督體系中的一個環(huán)節(jié)，新聞輿論是民意的反應(yīng)，而且新聞監(jiān)督本身就起著重要的作用，輿論監(jiān)督是一種非權(quán)力監(jiān)督,要將輿論監(jiān)督與國家機關(guān)監(jiān)督結(jié)合起來,保證非權(quán)力監(jiān)督的有效性需要通過權(quán)力監(jiān)督機制的制約得以實現(xiàn)。如：權(quán)力機關(guān)在進(jìn)行執(zhí)法檢查時，新聞單位應(yīng)擴大執(zhí)法檢查的社會影響力，為執(zhí)法檢查營造良好的輿論氛圍，做到積極參與配合，做好宣傳報道工作，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督效應(yīng)。

總之，要依法治國，建立社會主義和諧社會，必須把實現(xiàn)依法行政作為重點，而要實現(xiàn)依法行政，必須完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度。我省為了實現(xiàn)法治青海的目標(biāo)，就必須結(jié)合省情實際，對行政機關(guān)行使職權(quán)進(jìn)行依法監(jiān)督，防治公共權(quán)力腐敗，不斷健全我省的行政執(zhí)法監(jiān)督制度。

參考文獻(xiàn)：

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