基于成本-效能模式的人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策優(yōu)化研究---以J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例

從國際來看，科技創(chuàng)新始終是推動(dòng)國家綜合國力提升的關(guān)鍵因素，其中，人才是最核心的資源，因此，世界各國歷來都重視人才引進(jìn)。從我國走向共同富裕的偉大進(jìn)程來看，高質(zhì)量發(fā)展是共同富裕的前提保障，這就要求高質(zhì)量的人才隊(duì)伍作為基礎(chǔ)，需要戰(zhàn)略性人力資源開發(fā)。然而，當(dāng)前人才總量與人才結(jié)構(gòu)仍無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施過程中的一大障礙。因此，對具有自主創(chuàng)新能力的高層次人才引進(jìn)的財(cái)政補(bǔ)助政策優(yōu)化研究始終是各地人才工作的重點(diǎn)。

一、成本-效能模式

德國Evert Vedung（1997）提出了政策評(píng)估的經(jīng)濟(jì)模式。美國在公共政策研究實(shí)踐中對經(jīng)濟(jì)模式“成本-效能分析”使用較多。美國William N.Dunn（2011）認(rèn)為，政策研究的主要任務(wù)是找出預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行之間的偏差，并分析偏差背后的原因，從而為政策制定的優(yōu)化提供依據(jù)。Carayannis（2014）從人才引進(jìn)補(bǔ)助政策產(chǎn)出導(dǎo)向出發(fā)，指出需要注重人才引進(jìn)的“創(chuàng)新、生產(chǎn)力、競爭力”，來對人才引進(jìn)補(bǔ)助政策實(shí)施效果進(jìn)行定量分析評(píng)估。黃泰巖等（2006）[1]從高校吸引海外學(xué)者回國的角度出發(fā)，對“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”實(shí)施的推動(dòng)作用做了研究，指出這是一次成功的創(chuàng)新嘗試，取得了較好的規(guī)模收益。田希萬（2015）[2]對高端人才引進(jìn)和培養(yǎng)開展實(shí)證比較研究，依據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)利益主體的區(qū)分法，引入高端人才引進(jìn)和培養(yǎng)所涉及的各利益主體的成本收益概念，指出高端人才引進(jìn)的成本較培養(yǎng)低。薛琪薪（2020）[3]通過梳理海外人才引進(jìn)的現(xiàn)有研究，從海外人才吸引政策措施、引進(jìn)途徑與困境、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀、社會(huì)環(huán)境適應(yīng)與生活融入等方面進(jìn)行了總結(jié)。

經(jīng)濟(jì)模式是關(guān)注成本的。由于政府財(cái)政資金有限，所以在財(cái)政補(bǔ)助政策制定過程中要考慮政策的投入和產(chǎn)出，投入產(chǎn)出的關(guān)系能夠真實(shí)體現(xiàn)出政策的好壞以及執(zhí)行效果。雖然人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策產(chǎn)出指標(biāo)較難確定而且政策紅利出現(xiàn)時(shí)間較晚，但在一定范圍內(nèi)進(jìn)行投入產(chǎn)出研究也有重要意義。成本-效能模式中的項(xiàng)目投入用貨幣單位，而產(chǎn)出根據(jù)真實(shí)效果計(jì)算，比較適合人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策的研究。本文采用定量與定性研究相結(jié)合的方式來進(jìn)行人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策優(yōu)化研究。其中，定量研究方式主要運(yùn)用于成本-效能模式分析，定性研究主要采用訪談方式。

二、人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策成本-效能分析

    （一）近5年財(cái)政資金投入量

通過梳理匯總J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2018-2022年度人才引進(jìn)財(cái)政資金投入量以及分項(xiàng)目投入額進(jìn)行投入分析。

從表1可以看出，從分項(xiàng)目角度來看，碩博倍增財(cái)政資金投入量最大，高層次人才、購房租房補(bǔ)貼、一事一議、平臺(tái)建設(shè)、重點(diǎn)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)財(cái)政資金投入量次之，大學(xué)生補(bǔ)助和招聘工作財(cái)政資金投入量最少。其中，大學(xué)生補(bǔ)助政策屬于新出臺(tái)政策，在5年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中體量最小，但按照5年測算來看其財(cái)政資金投入量也位居末位。由于J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的需要，逐漸更加重視高端人才引育數(shù)量，該指標(biāo)對于牽動(dòng)人才規(guī)模的增加至關(guān)重要，而基礎(chǔ)人才的引育在地方人才工作決策部署中排在了相對靠后的位置。

表1:2018-2022年人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助資金分項(xiàng)目投入資金量（單位：萬元）

從表2可以看出，J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)5年來人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助投入量呈明顯增加趨勢，尤其是近兩年投入量接近1億元，投入量較大。

表2:2018-2022年人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助資金分年度投入資金量（單位：萬元）

（二）人才引進(jìn)效能

1.人才規(guī)模顯著提升

區(qū)域間人才競爭的集中體現(xiàn)就是人才規(guī)模。五年來，J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)通過人才專項(xiàng)資金的大量投入，人才規(guī)模顯著增加。以2022年度為例，在剔除領(lǐng)軍人才等高端人才引進(jìn)后，參與集中兌現(xiàn)申報(bào)的碩博人才近3000人次，其中包括碩博人才引育和“八大千億”產(chǎn)業(yè)緊缺人才[4]。

2.人才結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化

隨著人才競爭的白熱化，高端人才的引育成為新的焦點(diǎn)。高端人才往往同時(shí)和多家政府部門洽談比較，以期取得更多地扶持力度。J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)逐漸更加重視高端人才引育，該指標(biāo)對于牽動(dòng)人才規(guī)模的增加至關(guān)重要，而基礎(chǔ)人才的引育在地方政府的決策部署中排在了相對靠后的位置。

3.當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)提升效果明顯

創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)軍人才作為高層次人才梯隊(duì)是J市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要生力軍。當(dāng)前，J市正處于“全面融入長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略”的重要?dú)v史機(jī)遇期，領(lǐng)軍人才在全市新舊產(chǎn)業(yè)動(dòng)能轉(zhuǎn)換與技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)的過程中能夠充分發(fā)揮技術(shù)積累優(yōu)勢與資源整合能力，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量效益。

4.人才引進(jìn)平臺(tái)建設(shè)效果顯著

隨著J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人才一體化發(fā)展服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，政府對人才項(xiàng)目的服務(wù)有了更好的保障和實(shí)現(xiàn)空間。隨著對人才的服務(wù)能力和水平持續(xù)增強(qiáng)，人才項(xiàng)目集聚發(fā)展的勢頭較猛、集聚效應(yīng)明顯。疫情期間，多家人才企業(yè)憑借技術(shù)創(chuàng)新和人才支撐實(shí)現(xiàn)逆勢上揚(yáng)。國家規(guī)劃布局內(nèi)重點(diǎn)軟件企業(yè)、瞪羚企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)的引進(jìn)數(shù)量逐年快速增加。就業(yè)崗位持續(xù)創(chuàng)造，園區(qū)企業(yè)對園區(qū)整體評(píng)價(jià)較高，人才集聚效應(yīng)呈現(xiàn)。

5.引進(jìn)人才和企業(yè)給與肯定

訪談發(fā)現(xiàn)，大部分人才對于現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)助政策給與正面肯定。但對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才來說，仍然有許多無法解決的問題和挑戰(zhàn)，尤其是雇主與創(chuàng)新人才之間的適應(yīng)、創(chuàng)業(yè)人才與現(xiàn)實(shí)環(huán)境之間的適應(yīng)。政府作為政策制定者，在考慮區(qū)域人才工作發(fā)展目標(biāo)后制定各類人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策，要充分考慮人才規(guī)模、人才結(jié)構(gòu)、人才效能和人才生態(tài)的重塑和調(diào)整，并對落地項(xiàng)目和引進(jìn)人才在具體企業(yè)中的融合適應(yīng)進(jìn)行隨訪和跟蹤。

（三）人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策存在問題

1.補(bǔ)助政策協(xié)同性不足

導(dǎo)致區(qū)域之間的政策執(zhí)行情況有所差異，不利于人才競合協(xié)同發(fā)展。從政府、企業(yè)、人才三個(gè)角度來看，政府人才工作注重通過平臺(tái)建設(shè)工作加速全區(qū)人才工作的縱橫推動(dòng)，更加重視人才政策的激勵(lì)作用以及人才規(guī)模與周邊縣市的比較和區(qū)域產(chǎn)業(yè)提升情況。企業(yè)更關(guān)心項(xiàng)目的優(yōu)劣、政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和人才規(guī)模與周邊企業(yè)的比較。人才作為政策的直接受益主體，由于均不同程度存在資金短缺現(xiàn)狀，更關(guān)心政策的扶持力度和資金撥付效率。比較重視企業(yè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的整體作用發(fā)揮，對平臺(tái)在簡化評(píng)審流程、加強(qiáng)人才交流等方面的訴求較多。

2.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和范圍與人才需求不匹配

通過成本-效能分析可以看出，J市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對于碩博倍增、高層次人才的引進(jìn)投入較多財(cái)政資金。從園區(qū)重點(diǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才訪談內(nèi)容來看，當(dāng)前，人才企業(yè)面臨的最大問題是缺乏技術(shù)研發(fā)類人才或?qū)I(yè)人才、熟練的技工或銷售人才緊缺等，即缺乏底層技術(shù)型人才和中層管理型人才，但是人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策里對相關(guān)技術(shù)人才引進(jìn)的政策內(nèi)容比較缺乏。因此，現(xiàn)有人才政策中對人才層次的構(gòu)建導(dǎo)向與人才企業(yè)目前面臨的問題和需求匹配性不高，從人才企業(yè)的角度，更希望政府能夠出臺(tái)更多更有利的人才培育政策，鼓勵(lì)現(xiàn)有團(tuán)隊(duì)人才進(jìn)入更高梯隊(duì)。

3.補(bǔ)助政策執(zhí)行過程監(jiān)控不夠

政府部門在實(shí)踐中難以及時(shí)追蹤和掌握人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策的對象滿意度和實(shí)施結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期效果。不及時(shí)甚至缺乏人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策效果的評(píng)估反饋往往容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣疀Q策者無法準(zhǔn)確分析和判斷政策的有效性，更加難以根據(jù)人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策落實(shí)的具體實(shí)際及時(shí)更新和調(diào)整政策。一般來說，政策實(shí)施和健全應(yīng)同步進(jìn)行，從而推動(dòng)人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策實(shí)現(xiàn)最大化的效果。從企業(yè)端來看，人才企業(yè)則反映評(píng)審流程比較復(fù)雜，人才企業(yè)需要經(jīng)過較長流程的評(píng)審。

三、人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策優(yōu)化研究及建議

（一）注重協(xié)調(diào)政策制定主體間的配合

1.協(xié)調(diào)同級(jí)不同部門的配合

從人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策方面來看，政府、企業(yè)和人才的共贏是人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策制定的根本性依據(jù)和目標(biāo)。平衡政策體系主要重視政策是否全面匹配，但也會(huì)存在同類政策內(nèi)容矛盾或者重復(fù)等問題。首先，要運(yùn)用協(xié)調(diào)的手段，對政策制定的內(nèi)容進(jìn)行全方位整合，最大化優(yōu)化人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策的具體條款。其次，人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策公布應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各個(gè)平臺(tái)窗口做好鏈接，方便公眾及時(shí)全面地獲知政策內(nèi)容。最后，梳理現(xiàn)已出臺(tái)的人才政策，對于尚無配套政策實(shí)施細(xì)則的需要抓緊出臺(tái)，重視同層級(jí)區(qū)域間的政策解讀一致性，堵住區(qū)域間的人才政策漏洞。

2.協(xié)調(diào)跨層級(jí)組織間的配合

針對跨層級(jí)組織間制定政策不協(xié)調(diào)問題，要注重人才政策細(xì)則等配套政策制定，要加強(qiáng)與上級(jí)部門的對接溝通，通過“協(xié)調(diào)”方式消除跨層級(jí)組織間在人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策制定上的沖突。同時(shí)，上一級(jí)政策制定可探索給下一級(jí)人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策留出一定可支配的空間，以便于其按照當(dāng)?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才工作目標(biāo)擴(kuò)充和細(xì)化人才政策[5]。

3.借助第三方組織實(shí)現(xiàn)專業(yè)服務(wù)

可探索引進(jìn)高端咨詢機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)主體和高層次人才等提供財(cái)務(wù)人力管理、營銷推廣、法律咨詢專業(yè)性服務(wù)，不斷豐富和完善人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。這樣也有利于政策制定者更加專業(yè)、全面的掌握全區(qū)政策執(zhí)行現(xiàn)狀，不斷提高平臺(tái)建設(shè)水平，更加與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更新調(diào)整人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策。

（二）突出企業(yè)人才需求導(dǎo)向

1.強(qiáng)化多層次人才體系構(gòu)建

在人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策內(nèi)容方面，可探索招引一批高端人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，以機(jī)構(gòu)專業(yè)化的人才管理舉措，吸引一批具有創(chuàng)新力的技術(shù)人才和高服務(wù)水平的管理人才落戶。充分利用柔性引進(jìn)人才機(jī)制，在不改變?nèi)瞬诺膽艏?、組織等關(guān)系的前提下，柔性引進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)秀人才或團(tuán)隊(duì)。加強(qiáng)人才金字塔中層和底層人才層次的引育。通過建設(shè)科技創(chuàng)業(yè)飛地、孵化器、工作室等平臺(tái)，給予并支持人才正常開展學(xué)習(xí)、研究和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)工作。

2.拓展人才引進(jìn)渠道

圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，充分利用大型對外交流活動(dòng)，以深化大企業(yè)戰(zhàn)略合作為重點(diǎn)，集聚龍頭企業(yè)的研發(fā)、服務(wù)、交易和結(jié)算總部。圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，加大高新技術(shù)企業(yè)引進(jìn)力度。充分利用當(dāng)前自媒體、新媒體平臺(tái)，以短視頻等形式實(shí)現(xiàn)招才精準(zhǔn)推送，提高信息推送的有效性，結(jié)合人才招引政策、區(qū)域生活環(huán)境與優(yōu)質(zhì)企業(yè)平臺(tái)打造極富人才吸引力的引才名片。

3.注重人才引育政策平衡

可探索加強(qiáng)與高等院校的合作，一方面注重培育急需且相對緊缺的人才，另一方面開展多種形式、較低參與門檻的繼續(xù)教育。尤其是要加快高技能人才隊(duì)伍建設(shè)，推廣國家執(zhí)業(yè)等級(jí)證書制度，鼓勵(lì)發(fā)展技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，做大做強(qiáng)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)，大力加強(qiáng)技能大師工作室、公共實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。在執(zhí)業(yè)教育培訓(xùn)方面，一方面加快構(gòu)建全方位、高質(zhì)量的現(xiàn)代化教育服務(wù)體系，另一方面加強(qiáng)對人才在參加培訓(xùn)方面的記錄，并視情開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估。

（三）優(yōu)化政策績效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

1.暢通政策反饋機(jī)制

要完善人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策各方面信息的公開機(jī)制和人才表達(dá)需求、反映問題的表達(dá)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策主體和服務(wù)對象客體之間的有效溝通，進(jìn)而根據(jù)人才數(shù)據(jù)的監(jiān)測和政策評(píng)估效果及時(shí)調(diào)整人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策，需要采取多方評(píng)估的方式，及時(shí)研判分析創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)情況，并有效地針對存在的問題或者環(huán)節(jié)完善政策。同時(shí)，考慮到人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策的制定和調(diào)整相對復(fù)雜，可探索通過大力宣傳，提高知曉度，起到人才政策制定前和執(zhí)行后全過程廣聽意見、廣納良策的積極作用。

2.優(yōu)化績效考核評(píng)價(jià)體系

在考核流程優(yōu)化方面，在不影響項(xiàng)目評(píng)審公正性和項(xiàng)目評(píng)審合規(guī)性的前提下，簡化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)審和階段性考核流程，縮短財(cái)政補(bǔ)助資金兌現(xiàn)審批時(shí)間和撥付時(shí)間等。在考核導(dǎo)向優(yōu)化方面，注重考核的“長期導(dǎo)向”，科技型企業(yè)研發(fā)周期長、投入大，很難在2-3年內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，需要政策制定部門能夠理解新興產(chǎn)業(yè)的培育周期，在考核周期、條件等方面做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在考核指標(biāo)優(yōu)化方面，在當(dāng)前以量化為主的考核體系基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)與企業(yè)周期設(shè)置相應(yīng)的定性化考核指標(biāo)，進(jìn)行分類考核與管理[6]。

3.強(qiáng)化金融政策執(zhí)行力度

目前人才引進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策中，金融扶持政策較少?，F(xiàn)已出臺(tái)的人才企業(yè)金融扶持政策也僅僅面向頂尖人才、高端人才在J市創(chuàng)辦的企業(yè)，覆蓋面非常小，對人才企業(yè)的助推作用不明顯。制定人才企業(yè)金融支持政策，發(fā)揮綜合金融手段對人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的支撐作用，充分運(yùn)用人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金作用，重點(diǎn)支持初創(chuàng)期高科技領(lǐng)軍企業(yè)。與金融機(jī)構(gòu)合作為高層次人才建立“一對一”聯(lián)系溝通機(jī)制，嘗試政銀保結(jié)合的創(chuàng)新模式，支持金融機(jī)構(gòu)根據(jù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展階段給予一定的授信額度。

本文來源：《商業(yè)觀察》 http://00559.cn/w/jg/125.html