全面預(yù)算績效視角下金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金管理路徑探析

一、金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金績效管理協(xié)同性發(fā)展的必要性

金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金是劃撥給人民銀行分支機構(gòu)，主要用于保證金融基礎(chǔ)設(shè)施安全穩(wěn)定運行的專項資金。金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金作為人民銀行專項業(yè)務(wù)資金，較預(yù)算資金而言具有獨立性、專用性、協(xié)同性的特點。主要體現(xiàn)在具有自己的一套管理制度，規(guī)范資金撥付、使用和管理等事項，專用于保障與金融基礎(chǔ)設(shè)施運行、維護及業(yè)務(wù)履職發(fā)展相關(guān)的必要支出，并且與預(yù)算資金共同統(tǒng)籌管理。

金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金作為預(yù)算資金的重要補充，對業(yè)務(wù)工作開展給予重要的財力支持。金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金從金融基礎(chǔ)設(shè)施信息系統(tǒng)建設(shè)項目、設(shè)備購置項目、維護服務(wù)項目、網(wǎng)絡(luò)線路支出、用電物料消耗支出、服務(wù)指導(dǎo)及培訓(xùn)支出、業(yè)務(wù)推廣宣傳支出、聘用人員支出及其他支出方面進行資金申報與執(zhí)行監(jiān)控，資金使用種類涵蓋金融基礎(chǔ)設(shè)施信息系統(tǒng)運維相關(guān)的各個領(lǐng)域，為信息系統(tǒng)運行創(chuàng)造了有力的財務(wù)資源保障。近年來，人民銀行對金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金的管理和使用呈現(xiàn)預(yù)算編報嚴謹、項目立項依據(jù)充分、與信息系統(tǒng)運行維護契合度高、目標(biāo)管理精細化的特點。當(dāng)前，人民銀行正處于會計財務(wù)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型階段,在推進全面預(yù)算績效管理與落實過緊日子要求的新形勢下，全面預(yù)算績效管理的走向越加清晰，從資金屬性來看，金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金屬于預(yù)算資金績效管理全覆蓋的內(nèi)容要求。但目前人民銀行對于金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金績效管理仍處于探索起步階段，在全面預(yù)算績效管理改革的大背景下，如何用足、用好金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金值得思考，也為下一步業(yè)務(wù)資金績效管理提供借鑒經(jīng)驗和參考標(biāo)尺。

二、金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金管理現(xiàn)狀

近年來，隨著預(yù)算績效管理的不斷深入和擴展，相關(guān)主管部門先后印發(fā)了專項資金管理辦法、績效評價指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件，進一步規(guī)范金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金的使用和管理，探索在金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金管理中融入預(yù)算績效的理念和要求。相比其他專項經(jīng)費而言，金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金在使用管理、績效管理等方面先試先行，取得了初步進展。但在全面預(yù)算績效管理的大背景下，與預(yù)算績效管理的要求還存在一些問題有待改進。

（一）缺少與實際操作匹配的績效管理制度

 金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金是預(yù)算資金的必要補充，具有保障央行履職的特殊性和專業(yè)性，在用途上體現(xiàn)了信息技術(shù)服務(wù)、信息化建設(shè)的專用性，盡管專項資金績效評價相關(guān)指導(dǎo)意見中對評價方式和對象、評價內(nèi)容、評價結(jié)果評級和應(yīng)用做出了解釋和說明，但在實施主體、責(zé)任分工、流程方法等方面并沒有明確的意見。金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金在使用范圍與支出內(nèi)容方面更具有專項特點、項目目標(biāo)更加具體，與預(yù)算資金績效管理具有明顯的差異性，尚未形成成熟的可供參考的管理模式以及與專項資金目標(biāo)與特點相匹配的績效管理制度，對績效評價標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的橫向可比性產(chǎn)生不利影響。

（二）尚未建立起一種權(quán)責(zé)相對應(yīng)的資金使用與管理模式

業(yè)務(wù)、科技等部門作為信息系統(tǒng)運維管理與資金使用主體，會計財務(wù)部門作為資金管理責(zé)任主體，在資金管理使用信息溝通、績效監(jiān)控責(zé)任落實等方面，尚缺乏與事權(quán)、財權(quán)相匹配的職能權(quán)責(zé)劃分，共同規(guī)劃專項業(yè)務(wù)重點和支出需求的意識淡薄。同時，因事權(quán)、財權(quán)雙方履職職能和工作側(cè)重點不同影響，極易形成對資金申報與使用范圍理解性差異，造成預(yù)算資金和金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金匹配率不高、計劃精準(zhǔn)度較低、執(zhí)行偏差較大等問題，直接影響專項資金執(zhí)行情況及績效質(zhì)量。

（三）與預(yù)算資金的統(tǒng)籌協(xié)同效應(yīng)不強

人民銀行目前已形成較為成熟的預(yù)算管理委員會工作機制，但預(yù)算管理委員會決策范圍大部分僅適用于資金，金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金等尚未列入“矩陣式”管理模式范圍，缺少資金公開信息平臺和預(yù)算動態(tài)調(diào)整機制，暫未形成資金與績效目標(biāo)同步申報、同步審核、同步批復(fù)、同步公開的機制。此外，因金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金管理自成體系，暫未納入預(yù)算管理體系，專項資金需求申報機劃撥時間與預(yù)算“一上一下”“二上二下”時間錯位，難以與預(yù)算資金形成互補協(xié)同關(guān)系，削弱了對信息系統(tǒng)運行維護的總體保障效果。

三、構(gòu)建金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金全過程績效管理的路徑

（一）金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金全過程績效管理構(gòu)想

參考預(yù)算績效管理流程，從事前預(yù)算績效評估、目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用五個方面對金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金績效管理進行全流程構(gòu)建。如表1。

表1  金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金全過程績效管理

（二）推進金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金績效管理的路徑

將金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金管理和績效管理緊密結(jié)合，確保兩者在目標(biāo)和資源配置上的一致性；構(gòu)建包含預(yù)算管理、績效監(jiān)控、風(fēng)險評估和內(nèi)部控制的綜合管理體系，通過定期評估資金使用情況，識別低效或無效支出，及時調(diào)整資源配置；深入分析支付業(yè)務(wù)的需求和特點，確保專項資金能夠有針對性地投入到關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)；建立項目庫，對符合“精準(zhǔn)滴灌”標(biāo)準(zhǔn)的項目進行優(yōu)先支持；加強監(jiān)督與評價，提升管理能力和意識?，根據(jù)績效評價結(jié)果和業(yè)務(wù)發(fā)展需求，及時調(diào)整專項資金的管理策略和使用方向。

1.組織架構(gòu)層面

構(gòu)建“矩陣式”金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金管理組織架構(gòu)：將金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金的管理職責(zé)明確劃歸預(yù)算管理委員會，由其負責(zé)全面管理和監(jiān)督；依托事權(quán)部門、財權(quán)部門、預(yù)算管理委員會、黨委會四級組織架構(gòu)體系，通過明確專項資金支持業(yè)務(wù)發(fā)展、使用合規(guī)的管理目標(biāo)以及各級組織架構(gòu)的職責(zé)范圍，實現(xiàn)縱向?qū)蛹夐g的上下聯(lián)動，橫向部門間的業(yè)財融合。

橫向上，黨委會、行長辦公會等決策機構(gòu)在金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金的管理和使用中發(fā)揮著主導(dǎo)作用；預(yù)算管理委員會在專項資金的管理和使用中扮演著核心角色，負責(zé)根據(jù)決策機構(gòu)的指導(dǎo)，具體組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理專項資金；業(yè)務(wù)、科技部門作為參與主體，承擔(dān)主體責(zé)任和支出責(zé)任，配合會計財務(wù)部門落實專項資金管理各項要求；會計財務(wù)部門作為資金和績效管理主體，負責(zé)牽頭組織資金申報、目標(biāo)審核、資金下達、績效評價等各項工作。

縱向上，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，省級、副省級和地市行業(yè)務(wù)、科技部門統(tǒng)籌謀劃業(yè)務(wù)條線履職規(guī)劃和資金需求，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)作用，督促下級落實上級各項要求并及時反映相關(guān)問題和信息，持續(xù)改進預(yù)算績效工作；會計財務(wù)部門負責(zé)專業(yè)條線的資金安全管理，監(jiān)督指導(dǎo)轄內(nèi)機構(gòu)落實專項資金的集中統(tǒng)一管理與賬務(wù)核算。 

2.執(zhí)行框架層面

借鑒預(yù)算資金閉環(huán)管理思路，對金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金實行全過程績效管理，將“事前”績效目標(biāo)管理、“事中”績效監(jiān)控管理、“事后”績效評價管理及評價結(jié)果應(yīng)用，全面貫穿于金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金的全過程管理中，確保專項資金的高效、合規(guī)使用，并推動金融基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新。

一是事前績效評估。業(yè)務(wù)、科技部門應(yīng)根據(jù)實際運用一定的評估方法，對新出臺的政策或項目實施的必要性與可行性，預(yù)算是否科學(xué)經(jīng)濟，績效目標(biāo)設(shè)置是否合理等方面進行獨立評估并形成報告，與預(yù)算編制資料一并交由會計財務(wù)部門，各會計財務(wù)部門對評估報告進行評審，并提出審核意見；專業(yè)技術(shù)性較強的項目也可借助第三方評審中介機構(gòu)的“外腦”作用，審核后的項目提交相關(guān)決策機構(gòu)進行審批，未按要求開展績效評估或者績效評估結(jié)果未通過的政策或項目，不得安排預(yù)算。實現(xiàn)支付業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算編制的有效銜接。

二是預(yù)算編制和績效目標(biāo)管理。提升業(yè)務(wù)、科技部門在績效管理中的主動性和參與度，由業(yè)務(wù)、科技部門根據(jù)業(yè)務(wù)履職特點制定中長期發(fā)展規(guī)劃，按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，在申請項目立項和預(yù)算時同時設(shè)置績效目標(biāo)。會計財務(wù)部門發(fā)揮引領(lǐng)和促進作用，結(jié)合業(yè)務(wù)資金使用范圍和支出特點，設(shè)定信息系統(tǒng)運行維護成本中心，明確成本中心部門職責(zé)范圍內(nèi)的預(yù)算資金管理和績效目標(biāo)管理，深入開展業(yè)務(wù)目標(biāo)可行性分析，確保專項業(yè)務(wù)目標(biāo)和業(yè)務(wù)專項資金的預(yù)算編制、績效目標(biāo)相協(xié)同。如表2。

表2  信息系統(tǒng)運行維護成本中心設(shè)置表

三是精細化預(yù)算執(zhí)行和績效運行監(jiān)控。金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金涉及多種支出類型，需進行分類分項監(jiān)控管理。具體分為：與專項業(yè)務(wù)相關(guān)的系統(tǒng)構(gòu)建、設(shè)備購置、業(yè)務(wù)宣傳等?“項目性”支出，關(guān)注項目執(zhí)行進度與預(yù)算執(zhí)行進度、績效目標(biāo)的匹配情況；能源、物業(yè)管理、業(yè)務(wù)耗材等?“公用性”支出，保障專項業(yè)務(wù)正常運轉(zhuǎn)，預(yù)算進度需均衡合理；系統(tǒng)運維操作等聘用人員相關(guān)?“人員性”支出，是實現(xiàn)績效目標(biāo)的基礎(chǔ)，同樣需合理預(yù)算、進度均衡；在績效監(jiān)控中，若發(fā)現(xiàn)支出偏離績效目標(biāo)，應(yīng)及時糾偏，必要時進行預(yù)算調(diào)整。

四是客觀開展績效評價。借鑒預(yù)算資金績效評價體系，并識別專項資金的共性特征，制定了一套專項資金績效評價通用指標(biāo)體系，提供一個基本的評價框架，確保績效評價的全面性和客觀性。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)支付業(yè)務(wù)特點，貼近支付業(yè)務(wù)的實際需求，準(zhǔn)確地反映支付業(yè)務(wù)的績效狀況，進一步細化并完善了適用于支付業(yè)務(wù)的個性化績效評價指標(biāo)體系。業(yè)務(wù)、科技部門對照績效目標(biāo)，根據(jù)專項資金預(yù)算執(zhí)行情況開展績效自評，有助于業(yè)務(wù)部門和科技部門更深入地了解自身的績效狀況，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足。同時，會計財務(wù)部門將牽頭組織績效評價工作，確?？冃гu價的公正性和權(quán)威性。會計財務(wù)部門將依據(jù)通用指標(biāo)體系和個性化指標(biāo)體系，對業(yè)務(wù)資金的使用情況進行全面、客觀的評價，為決策提供有力支持。

五是深化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。專項資金績效評價的結(jié)果將同步向上級會計部門和業(yè)務(wù)科技部門報備，確保相關(guān)部門能夠及時了解并掌握績效評價的最新動態(tài)，將其作為以后年度優(yōu)化調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)、完善資金安排的重要參考依據(jù)。這意味著，績效評價的結(jié)果將直接關(guān)聯(lián)到資金的使用和分配，從而進一步提高資金使用的效率和效益。

3.其他保障層面

一是完善、細化專項資金績效評價指導(dǎo)意見，盡快出臺與金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金績效評價相關(guān)的制度或細則，明確實施主體、責(zé)任分工、流程方法，推動建立以責(zé)任部門為主體的績效指標(biāo)體系，提高專項資金績效管理的科學(xué)性。

二是構(gòu)建成本中心體系，強化預(yù)算績效管理責(zé)任。為了實現(xiàn)對金融基礎(chǔ)設(shè)施專項資金費用的精細化管理，構(gòu)建集中管理、層層負責(zé)的成本中心體系，確保資金的專款專用，同時通過針對性的管理措施，深化各相關(guān)部門的成本意識與標(biāo)準(zhǔn)化理念，為金融基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。業(yè)務(wù)、科技與會計財務(wù)等部門被共同納入績效目標(biāo)的制定過程中，確?？冃繕?biāo)與實際業(yè)務(wù)需求緊密相連，同時也將其作為預(yù)算責(zé)任考核的重要依據(jù)，旨在提高績效管理的精準(zhǔn)性和有效性，確保每一筆資金都能發(fā)揮出最大的效益。

三是結(jié)合績效管理的關(guān)鍵——擁有約束力、改善管理、提高資金效果，應(yīng)加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，從績效考核、資金規(guī)模雙維度加以應(yīng)用。

四是依托科技力量，強化數(shù)據(jù)采集與管理，提升信息傳遞共享效率，提升細致化程度、規(guī)范性、實時性及科學(xué)性。

文章來源：  《商業(yè)觀察》   http://00559.cn/w/jg/125.html