社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心建設存在的問題研究

一、研究背景

我國面臨著相當嚴峻的老齡化挑戰(zhàn)，全國第六次人口普查結果顯示，60歲及以上人口為177648705人，占13.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。以河北省為例，根據(jù)省民政廳的數(shù)據(jù)，未來全省老年人口將以年均3%以上的速度持續(xù)增長，到2015年，全省老年人口將達到1080萬，占總人口的15%。更為重要的是，未來一段時間是我省高齡人口增長速度最快的時期，80歲以上的高齡人口將迅速增加[1]。

經(jīng)過幾年的探索和發(fā)展，居家養(yǎng)老日益受到老年人、政府和社會的重視。這種養(yǎng)老形式主要是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務為主要服務形式，積極發(fā)揮政府主導作用，廣泛動員社會力量，充分利用社區(qū)資源為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難。根據(jù)一項針對石家莊市老年人的調查，95%以上的老人希望居家養(yǎng)老，只有3.04%的老人有入住老年公寓的愿望[2]。盡管目前我們需要在養(yǎng)老服務需要在明確核心功能和目標人群、強化內部要素呼應、開放運行機制等方面進行深入研究[3]，然而我國城鎮(zhèn)“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務體系正在學術理論和政府決策層面形成共識。

社會養(yǎng)老服務在實踐層面也取得很大進展。黨和政府重視養(yǎng)老服務機構建設工作，在社區(qū)養(yǎng)老服務機構建設方面做了大量卓有成效的工作。不少地方開展了在社區(qū)建立 “老年人日間照中心”、“老年人一鍵通呼叫中心”等工作。在石家莊市《關于加快居家養(yǎng)老服務中心建設的實施意見》中，計劃到2015年每個街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))均建成一所示范性的居家養(yǎng)老服務中心，社區(qū)全部建成居家養(yǎng)老服務中心，實現(xiàn)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)養(yǎng)老服務設施基本覆蓋[4]。唐山市也不斷加大對“幸福工程”建設的抽查和督辦力度，全市共建成900多個居家養(yǎng)老服務站[5]。

然而，不論是在理論層面還是實踐層面，我們忽略了一個重要方面，忽略了從老年人的角度對問題進行分析和研究。在取得成績的同時，我們需要考慮這樣一個問題：老年人是該項工作的需求者和直接受益者，未來社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的建設應更多的聽取老年人的意見和建議。 本文根據(jù)對石家莊市的抽樣調查結果，從老年人角度對社區(qū)養(yǎng)老服務中心建設存在主要問題進行研究和分析，具有明顯的導向意義。

二、調查的基本情況

課題組利用2012年暑期的時間，在石家莊市選擇了長安區(qū)和橋區(qū)部分社區(qū)進行調研，其中長安區(qū)是石家莊市該項工作比較突出的縣（區(qū)）。本次調查共走訪了光華生活小區(qū)、歐華園、尚乘源小區(qū)、八家莊怡園、八家莊公寓等社區(qū)的74名老年人。由于大部分老年人視力不好，調查員與每個老年人都進行了單獨交談，調查調查問卷由調查員代為填寫，總共費時2個月。調查樣本能涵蓋老年人的基本情況。

表1   調查對象的一般情況

從調查的基礎數(shù)據(jù)部分來看，主要反映出以下幾個問題： 

（一）大部分老年人生活可以自理，但高齡老年人所占比重在加大

本次隨機采訪的老年人平均年齡為72歲，其中60-70歲老人占43.24%、70-80歲占39.19%、80-90歲占16.22%、90歲以上占1.35%。在所有被調查的老年人中，僅13.51%是生活不能自理的。但是，我們注意到80歲以上的老年人所占比重越來越大，并且，在這些老年人中，61.54%是生活不能自理的。從另一個角度來看，在所有生活不能自理的老年人中，80歲以上老人占了80%。

（二）有一半左右的老人沒有和子女一塊生活，獨居老人所占比重值得關注

圖1  老年人居住狀況分布

本次調查發(fā)現(xiàn)，有50%的老年人和子女一起生活，另外50%的生年人沒有和子女在一起，這其中包括39.19%的老年人和配偶一起單獨生活，另外有10.81%的老人獨居（一人生活），詳見圖1。

（三）老年人的收入水平普遍偏低

調查結果顯示，75.68%的老年人的收入來源依靠退休工資或養(yǎng)老保險金，月收入1000元以下的占18.92%，1000-2000元占32.43%，2000-3000元占32.43%，3000元以上的僅占16.22%。老年人的收入水平低于石家莊市發(fā)布的城鎮(zhèn)居民年2011年人均可支配收入的標準[6]。

面臨老年人較低的收入水平。我們在推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心建設的時候，必須考慮以上現(xiàn)實因素。為老年人，尤其是為那些生活不能自理、沒有和子女一起生活、收入偏低的老年人，提供個性化的、優(yōu)質的、低價（或免費）的服務。

三、居家養(yǎng)老服務中心建設面臨的主要問題分析

本次調查重點關注了老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的認知情況，調查結果并不樂觀。

（一）老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的知曉率很低

在調查過程中，調查人員向每位老年人都詳細介紹了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的基本情況，并向他們宣傳這是一種在政府的倡導下，以社區(qū)組織為依托，利用社區(qū)內的資源，面向居住區(qū)內居民提供的、在家也能享受到一種多方面的養(yǎng)老服務。

然而，當詢問老年人“在此調查之前，你知道社區(qū)居家養(yǎng)老嗎？”只有1.35%的老年人表示了解這些情況，20.27%的老年人表示知道一點點情況，剩余78.38%的老年人則表示根本就不知道。可見，當前大部分老年人根本就不知道什么叫社區(qū)居家養(yǎng)老，也不清楚“老年人日間照料中心”等類似的服務機構。

另外，當問及是否知道老年人“一鍵通”手機呼叫服務時，47.73%的被調查者表示“不知道”。這也從另外一個方面說明了居家養(yǎng)老服務知曉率偏低的問題。

知曉率偏低與很多因素有關系。筆者對這個問題進行了灰色關聯(lián)度分析，選擇“知曉情況”為參考數(shù)列，將知道社區(qū)居家養(yǎng)老的和知道一點點情況的均付值為“1”，不知道情況的付值為“0”。選擇 “年齡”“收入”“性別”“是否獨居”“是否注重社會交往”為比較數(shù)列。“年齡”分為1-4個等級、“收入”分為1-6個等級，“性別”付值“1”（男）和“0”（女）、“是否獨居”、“是否注重社會交流”付值“1”（是）和“0”（否）。最后，計算了各個因素與“知曉情況”的灰色關聯(lián)系數(shù)。在后對數(shù)據(jù)進行標準化處理（z-score標準化）后，分辨率ρ取0.5，利用灰色關聯(lián)公式的計算得出了系數(shù)結果，所有系數(shù)均通過關聯(lián)度檢驗，詳見表2。

表2  知曉率與其它因素的灰色關聯(lián)系數(shù)

從結果來看，老年人的社會性因素（例如“是否注重交流”、“是否獨居”）與知曉率之間的關系最強，其次是經(jīng)濟性因素（例如“收入水平”），最后是自然性因素（例如“性別”和“年齡”）。這也就說明，越是注重社會交流，老年人對政策的了解程度也就越強。調查發(fā)現(xiàn)，那些注重社會交流的老年人，正是那些經(jīng)常與人聊天交流、經(jīng)常讀書看報、經(jīng)常聽廣播的群體。造成知曉率低的重要原因可能在于政策宣傳不到位、宣傳不深入、宣傳方式不得當?shù)确矫妗?/p>

（二）老年人對養(yǎng)老服務的使用率接近于零

當問及老年人“你所在的社區(qū)有沒有養(yǎng)老服務機構”時，幾乎所有的老年人給出的答案都是“沒有”。我們向老年人列舉了一些養(yǎng)老服務項目，包括生活護理、集中用餐或上門送餐、洗衣理發(fā)等清潔服務、陪同就醫(yī)或體檢服務、健身和康復、代辦事項、談心交流、讀書讀報、心理咨詢、其它。當老年人享受過哪些養(yǎng)老服務時，幾乎也是所有的老年人的回答都是“沒有享有過”。這個結果是完全出乎我們意料的!這可能與我們隨機抽取的社區(qū)樣本不夠多有關，同時也說明我們的社區(qū)養(yǎng)老服務機構建設還面臨更嚴峻的考驗和發(fā)展空間。

來自卓達物業(yè)公司的消息也和上述情況極為吻合，該公司下屬6個小區(qū)共為老年人引入了600余項“社區(qū)養(yǎng)老服務項目”，然而，只有“入戶送餐”、“物業(yè)幫請保姆”等少數(shù)幾項內容引起較多老人關注，其他項目幾乎被打入“冷宮”，乏人問津。

另外，當問及是否使用老年人“一鍵通”手機呼叫服務時，100%的被調查回答“沒有使用”。這也從另外一個方面驗證了老年人養(yǎng)老服務的使用率極低的問題。

老年人對養(yǎng)老服務的使用率低的原因，除了這些服務普及率低、很少被老年人知曉外，思想觀念也是一個重要的因素。目前的老年人還是比較傳統(tǒng)的，只要身體稍微硬朗的，都不依靠別人，而即使有需要解決的問題，也仍習慣于依賴家人，很少使用社區(qū)養(yǎng)老服務。

（三）老年人對不同養(yǎng)老服務項目選擇存在偏好差異

在調查過程中，當問及“在上述養(yǎng)老服務項目中，你最想得到得到或感興趣的養(yǎng)老服務是什么？”時，老年人給出了不同的回答。結果顯示：關注度最高的四項，其關注度均超過了50%，從高到低分別是“陪同就醫(yī)或體檢服務”、“生活護理”、“洗衣理發(fā)等清潔服務”、“集中用餐或上門送餐”。這些服務項目基本上是基礎型的，其余各項多為精神層面的，其關注度較低，依次為代辦事項、健身和康復、讀書讀報、心理咨詢、其它。

表3         老年人對不同服務項目的偏好

可見，基礎型養(yǎng)老服務受到較高的關注，而精神層面的服務項目關注度較低。在基礎型養(yǎng)老服務項目中，“陪同就醫(yī)或體檢服務”得到了老年人最高關注，這無疑為我們今后的社區(qū)養(yǎng)老服務中心建設提供了方向。社區(qū)養(yǎng)老服務中心怎樣很好的與社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)相銜接，是急需關注和研究的課題。

（四）老年人最關心養(yǎng)老服務中心的收費和服務質量問題

當問及老年人“你認為是否有必要在小區(qū)建立一個托老機構”時，89.19%的老年人認為“完全有必要”或“有必要”。當問及“在社區(qū)建立養(yǎng)老服務機構，你認為將會面臨哪些方面問題”時，93.24%的老年人認為是資金問題，錢從哪出，錢夠不夠，這是老年人比較關心的問題。

如果老年人決定享受社區(qū)養(yǎng)老服務，他們最關心什么問題呢？調查結果顯示，同樣是93.24%的老年人認為是收費問題，收費的高低直接決定著他們的選擇。66.22%的老年人認為服務質量也是應該關注的問題。

養(yǎng)老服務中心在建設過程中，加大政府投資力量、多方引入社會資本，是符合老年人需求的，低收費和免費項目是未來發(fā)展的趨勢。養(yǎng)老服務中心在建設過程一味的追求經(jīng)濟效益是不符合我國實際情況的，低收費和免費是否會引起服務質量的下降，這也是值關注的問題。

四、政策建議

（一）進一步加大宣傳力度

黨和政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務建設中做了大量工作，并取得一些典型效果，這些經(jīng)常在報紙、廣播、電視中被宣傳報道。但是，我們通過隨機抽樣調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務在老年人當中的知曉率并不高，使用率更是接近于零。這從某種程度說明我們的宣傳工作應該進一步深入。

建議宣傳工作不能只停留在新聞媒體中，也不能是簡單的典型經(jīng)驗介紹，要把宣傳工作引入到社區(qū)，到老年人身邊進行宣講。我省各地不同程度的加大了社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的建設力量，與此同時，要在社區(qū)多辦一些宣傳欄，宣傳居民養(yǎng)老服務方面的惠民政策，組織大學生利用暑期時間深入社區(qū)對此項政策進行宣講和解釋，把相關政策宣傳到老年人的心里去。

（二）切實落實財力保障

由于老年人收入低，他們對一些收費項目一般是比較排斥的，所以免費項目和低收費項目應該是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的重中之中，這也就意味著政府要在其中承擔更大的責任。 

比如，石家莊市規(guī)定居家養(yǎng)老服務中心的設施購置經(jīng)費由各縣(市、區(qū))承擔，市級資金對市區(qū)按要求建成的居家養(yǎng)老服務中心每所給予1萬元一次性建設資助，對建成的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))示范性居家養(yǎng)老服務中心每所給予3萬元一次性建設資助。水、電、燃氣、取暖等費用支出，由縣(市、區(qū))政府承擔。然而，縣域間的財力不平衡問題可能會影響到未來該項政策的實施進度。

我們建議，一方面，要切實抓緊和協(xié)調好了財政資金，這是居家養(yǎng)老服務中心建設成敗的基本保證。另一方面，可以考慮對低收入特殊群體給予一定的補貼。比如，可以考慮在條件成熟的地方采用了“政府購買服務”的方式，對年滿60周歲的低保和重點優(yōu)撫對象以ＩＣ卡的方式每人每月發(fā)放一定金額的補貼，以支付如理發(fā)、保潔、配餐、理療等上門收費服務的費用。

（三）引入社會資本，滿足老年人多層次需求

老年人的需求是多樣的、分層的。建議政府主導建立的養(yǎng)老服務中心應當以提供無償服務或低收費服務項目為主，比如醫(yī)療、護理、理發(fā)、用餐、文化娛樂等基本服務。而諸如康復、健身、代辦、心理咨詢等服務項目等可以以社會資本為主來解決，鼓勵民間資本拓展居家養(yǎng)老服務內容。

在提供的服務項目時，一方面，要避免超出老年人需求范圍和支付能力,把老年人的有效需求與服務商的引導性消費結合起來。逐步推動居家養(yǎng)老需求形成一定規(guī)模的市場，以加快居家養(yǎng)老服務市場化、專業(yè)化的步伐。要正確處理好養(yǎng)老服務項目經(jīng)濟效益和效益之間的關系。

另一方面，結合老年人的現(xiàn)實需求，努力探索“社區(qū)衛(wèi)生+社區(qū)養(yǎng)老”服務模式。調查結果未來，老年人對“就醫(yī)和體檢服務”具有很高的關注度，建議社區(qū)衛(wèi)生院建設和社區(qū)養(yǎng)老中心要緊密結合起來，不僅要地理位置上要靠近，服務內容上也要相互銜接。

（四）抓好養(yǎng)老服務人員隊伍建設，強化組織體系建設

服務質量是居家養(yǎng)老服務中心運行的“生命線”。本次調查結果顯示，老年人之所以不愿意選擇養(yǎng)老院等機構進行養(yǎng)老，81.08%的被調查者認為是養(yǎng)老院的服務質量有問題，這也說明老年人對居家養(yǎng)老服務中心的服務質量也是有較大期待的，服務質量將直接決定老年人對這種服務形式的認同以及運行效果。

除了硬件設施能夠影響服務質量外，養(yǎng)老服務中心人員的素質問題成為另一個重要因素。當前，社會應當倡導和動員各界為老年人提供無償公益服務，政府應進一步加強社區(qū)工作，把養(yǎng)老服務中心人員隊伍建設當做一個系統(tǒng)工程來抓。引導更多的社會工作者加入到這個事業(yè)當中來，鼓勵在校大學生到養(yǎng)老服務中心從事志愿者服務，引導高校畢業(yè)生到基層社區(qū)就業(yè), 把更多的養(yǎng)老服務崗位列入公益性就業(yè)崗位，落實編制和待遇，穩(wěn)定人才隊伍;相關部門還可委托有關單位開展養(yǎng)老服務人員培訓工作。

最后，提高養(yǎng)老服務中心的服務質量，還需要完善養(yǎng)老服務的體系建設，這個體系主要包括養(yǎng)老服務的組織體系、規(guī)劃體系、運行體系和監(jiān)控體系[7]。只有體系結構健全了，體系運行通暢了，需求得到合理滿足了，養(yǎng)老服務的質量才有可能得到保障。

參考文獻：

[1][2]河北省民政廳數(shù)據(jù)[EB/OL]. 燕趙都市網(wǎng)2012-01-31

[3] 董紅亞. 我國社會養(yǎng)老服務體系的解析和重構.社會科學[J]，2012(03)

[4] 石家莊市人民政府辦公廳關于加快居家養(yǎng)老服務中心建設的實施意見[EB/OL].法律咨詢網(wǎng)，2012-10-1

[5] 唐山市共建成居家養(yǎng)老服務站918個[EB/OL].河北省政府網(wǎng)，2012-08-20

[6] 2011年石家莊市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入首破兩萬[EB/OL].河北長城網(wǎng), 2012-09-21

[7] 呂津. 中國城市老年人口居家養(yǎng)老服務管理體系的研究[D].吉林大學，2011年。