土地制度和土地政策：臺(tái)灣與大陸的比較研究——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)

兩千年的華夏文明基本上是農(nóng)耕文明。土地問(wèn)題既是歷朝歷代和各個(gè)時(shí)期基本問(wèn)題，也是中國(guó)下一步建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。大陸改革開放由農(nóng)村土地制度變革發(fā)端，其后地權(quán)的細(xì)分、流轉(zhuǎn)又支撐了工業(yè)化與城市化下的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但大陸現(xiàn)行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造成社會(huì)不穩(wěn)定的根源。而同一時(shí)期在海峽對(duì)岸的臺(tái)灣進(jìn)行的土地改革則相對(duì)徹底，不但穩(wěn)固了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，還較快地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐以及臺(tái)灣工業(yè)化和城市化進(jìn)程。盡管臺(tái)灣當(dāng)前的土地政策也有備受島內(nèi)地政學(xué)者爭(zhēng)議的部分，但經(jīng)過(guò)60年的探索，總體上形成了一個(gè)在《國(guó)土計(jì)劃法》統(tǒng)轄下的，從土地政策、土地行政、土地法規(guī)、土地登記、土地稅制、土地征收、土地金融、地價(jià)查估、土地重劃到地籍測(cè)量和物業(yè)管理的全方位、多角度的土地制度安排。無(wú)論是政策層面還是實(shí)踐角度、無(wú)論從理念高度還是技術(shù)深度，都有值得大陸學(xué)習(xí)借鑒的長(zhǎng)處。
事實(shí)上，兩岸土地改革的財(cái)產(chǎn)權(quán)利基礎(chǔ)雖然不同，但是遇到的問(wèn)題和困難卻頗有相似之處。因?yàn)橥恋刂贫鹊淖冞w核心不外乎圍繞農(nóng)地利用效率的提升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的改變以及農(nóng)業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的角色和作用，而并非單純的所有權(quán)歸屬問(wèn)題。兩岸農(nóng)地改革幾乎同時(shí)起步，早期的“臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)”在國(guó)際社會(huì)得到公認(rèn)，而大陸土地改革卻一波三折，并未能形成像臺(tái)灣那樣由政府主導(dǎo)的完備土地制度框架。由于臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛早于大陸，其土地改革一直也進(jìn)行得比較順利，因而可為大陸土地制度創(chuàng)新提供很多素材。其在農(nóng)地釋出、農(nóng)地重劃、土地行政以及農(nóng)會(huì)組織等層面的諸多政策、法律及做法，對(duì)大陸有著重要的借鑒意義。
一、大陸土地制度的變遷
從某種意義上說(shuō)，漫長(zhǎng)的中華帝國(guó)的發(fā)展史是一部圍繞地權(quán)歸屬與分配而書寫的歷史。西周以前的農(nóng)業(yè)社會(huì)是以排他性公有產(chǎn)權(quán)為特征的，由于農(nóng)民通過(guò)配受公田的方式取得耕種國(guó)家土地的權(quán)利并履行繳納稅賦的義務(wù)，因而，租佃制最早是在公有地權(quán)向私有土地制度轉(zhuǎn)化的過(guò)程中萌芽的。到了秦朝，商鞅變法，“廢井田，開阡陌”，確立了土地私有與國(guó)家所有的雙軌制之后，除了自耕農(nóng)以外，租佃制就成為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)方式，也是土地所有者獲得土地收益的基本途徑。此后，租佃制這種土地使用權(quán)和土地所有權(quán)相對(duì)分離的基本經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)了幾千年。到20世紀(jì)50年代初以前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)在土地私有制度基礎(chǔ)上，維持著以大量自耕農(nóng)和佃農(nóng)加上少數(shù)地主富農(nóng)的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)。此后，兩岸土地制度改革走上了截然不同的道路。
60年來(lái)，大陸土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，既有進(jìn)步又有倒退。
首先是土地公有和集體經(jīng)營(yíng)階段。1949年以后，隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的完成，土地的集體所有制和集體經(jīng)營(yíng)方式的確立，特別是人民公社體制的普遍實(shí)行，建立了無(wú)限的公有產(chǎn)權(quán)，不僅暫時(shí)統(tǒng)一了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，結(jié)束了二者的分離狀態(tài)，而且將土地權(quán)利交到了政府及其官員的手中。由于公社體制剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將其變成了一個(gè)單純的勞動(dòng)者，既沒有了財(cái)產(chǎn)激勵(lì)，也失去了財(cái)產(chǎn)約束，勞動(dòng)激勵(lì)無(wú)法真正建立，勞動(dòng)監(jiān)督也變成了單純的外部約束，從而造成機(jī)會(huì)主義的泛濫和普遍的消極怠工，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落。
慘痛的教訓(xùn)教育了人們，安徽小崗村18戶農(nóng)民按下血手印實(shí)施土地承包的行為，拉開了第二階段土地制度變革的序幕。這一時(shí)期，中國(guó)廣大農(nóng)村在繼續(xù)保持土地集體所有的前提下，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它將土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)界定給了農(nóng)戶，這樣一來(lái)，兩權(quán)分離的體制又得以恢復(fù)，形成“集體地權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)”的制度架構(gòu)。由于承包期規(guī)定為30年不變，因此，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在本質(zhì)上仍然是一種租佃制度，可謂“新永佃制”①。
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市改革的推進(jìn)，大陸農(nóng)村土地關(guān)系開始進(jìn)入到規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的第三階段。這一時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異相當(dāng)明顯。在中西部，由于大批農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)了自發(fā)的轉(zhuǎn)包甚至土地拋荒，原本分散的土地逐漸被集中在少數(shù)農(nóng)戶或村集體手中。在2003年以前，由于“三提五統(tǒng)”②等農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的存在，轉(zhuǎn)出戶不僅不能取得土地收入，有的反而要替流入戶承擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)；在農(nóng)業(yè)稅取消以后，土地租金也顯化了，流入戶要給流出戶一定的租金。而在沿海地區(qū)和城市郊區(qū)，高速工業(yè)化和城市化帶動(dòng)土地收益大幅增值，農(nóng)業(yè)漸為副業(yè)，也促使規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶逐步形成，特別是涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)包土地，出現(xiàn)了數(shù)百甚至數(shù)千畝的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)③。
二、臺(tái)灣土地制度的變遷
國(guó)民黨政府在大陸執(zhí)政時(shí)期，一度曾經(jīng)對(duì)土地問(wèn)題的解決十分重視。1928年，南京國(guó)民政府剛成立，就著手制定《土地法》，并于1930年通過(guò)，1936年正式實(shí)施。該《土地法》的核心宗旨是貫徹和實(shí)現(xiàn)孫中山先生提出的“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的主張。其后的二十余年，國(guó)民黨政府在大陸也曾做出了各種旨在“平均地權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”改革的努力。但實(shí)際結(jié)果是，國(guó)民黨政府所提出的土地制度建設(shè)與改革的目標(biāo)非但沒有實(shí)現(xiàn)，大陸土地問(wèn)題反而比任何時(shí)期更加嚴(yán)重，并成為國(guó)民黨政權(quán)在大陸被顛覆的一個(gè)重要社會(huì)因素（成漢昌，1994）。
遷臺(tái)以后，國(guó)民黨吸取在大陸失敗的教訓(xùn)，認(rèn)為軍事失利非因軍事因素而實(shí)在未能滿足占大陸人口八成以上的佃農(nóng)和雇農(nóng)的生存要求。為防守臺(tái)灣并準(zhǔn)備日后反攻的基本條件，國(guó)民黨政府再次將解決土地問(wèn)題、實(shí)施土地改革提上議事日程，決定首先從改善臺(tái)灣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)入手，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收益，建設(shè)豐衣足食的農(nóng)業(yè)社會(huì)，繼而朝向工業(yè)化目標(biāo)邁進(jìn)。
縱觀臺(tái)灣60年來(lái)土地制度的變遷，大致也經(jīng)歷了三個(gè)階段。只是過(guò)程相對(duì)更平穩(wěn)，效果亦更顯著。
首先是“買去地主”和扶持自耕農(nóng)階段。1949年推行“三七五”減租，即將當(dāng)時(shí)普遍實(shí)行的對(duì)分即50%的地租率，減至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年開始大規(guī)模實(shí)施“公地放領(lǐng)”，即沒收原有日據(jù)時(shí)期各級(jí)政府、日本會(huì)社及日本人所有的耕地，將其作為公地，并以有償?shù)姆绞綄⒐胤蓬I(lǐng)給無(wú)地或少地的農(nóng)戶。1953年，全面實(shí)行“耕者有其田”的政策，即政府有償征收大地主的土地，并將所征收的土地，以有償?shù)姆绞?，放領(lǐng)給無(wú)地或少地的農(nóng)戶。通過(guò)上述三項(xiàng)改革，大量無(wú)地或少地的佃農(nóng)轉(zhuǎn)為自耕農(nóng)，使長(zhǎng)期困擾臺(tái)灣的土地地權(quán)分配不均的問(wèn)題得到了根本的解決。
隨著經(jīng)濟(jì)快速起飛，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的角色開始為工商業(yè)所取代。第一階段的農(nóng)地改革雖然解決了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配問(wèn)題，但在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，卻引發(fā)了農(nóng)地平均規(guī)模較小而無(wú)法擴(kuò)大的問(wèn)題，土地權(quán)屬關(guān)系因均子繼承傳統(tǒng)而愈發(fā)復(fù)雜化。20世紀(jì)60-80年代中期，臺(tái)灣當(dāng)局在農(nóng)地重劃基礎(chǔ)上推行了第二階段農(nóng)地改革④，促進(jìn)綜合性農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)改進(jìn)與農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率提高，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，增加農(nóng)民所得，提高農(nóng)地的有效利用?？傊@一時(shí)期臺(tái)灣的農(nóng)地制度改革經(jīng)驗(yàn)受到了國(guó)際上的普遍贊譽(yù)，被非洲、拉美等多國(guó)視為學(xué)習(xí)和仿效的對(duì)象，臺(tái)灣土地研究所為此還專門開設(shè)了土地改革訓(xùn)練班傳授“臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)”。
兩階段的農(nóng)地改革確實(shí)達(dá)到了地權(quán)重配的效果，但臺(tái)灣農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模始終維持在人均1.1公頃左右，不僅無(wú)法與內(nèi)部非農(nóng)部門競(jìng)爭(zhēng)，更無(wú)法與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品抗衡。加之臺(tái)灣人口出生率日益走低，老齡化蔓延至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，一方面造成農(nóng)地休耕比率過(guò)高，農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面也阻礙了資金、技術(shù)向農(nóng)業(yè)部門流動(dòng)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)創(chuàng)新。進(jìn)入21世紀(jì)以后，臺(tái)灣當(dāng)局推行了所謂第三階段的土地改革，主要內(nèi)容是建立老農(nóng)退休機(jī)制，推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”計(jì)劃，并規(guī)劃農(nóng)地分級(jí)分區(qū)管理和變更機(jī)制，在土地銀行和農(nóng)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向企業(yè)化目標(biāo)邁進(jìn)。