檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問(wèn)題研究-社科論文

與此相對(duì)的程序當(dāng)事人理論則認(rèn)為，當(dāng)事人是指以自己的名義起訴，要求人民法院保護(hù)其法律權(quán)利或法律關(guān)系的人。即便其與案件無(wú)直接的利害關(guān)系，只要他認(rèn)為行政行為觸犯公共利益，他就可以提起訴訟，成為案件當(dāng)事人。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨加快，行政法律關(guān)系日漸復(fù)雜的當(dāng)今，出現(xiàn)了一些雖與特定社會(huì)個(gè)體無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但對(duì)整個(gè)社會(huì)公共利益形成危害，需要通過(guò)訴訟程序予以保護(hù)的案件。如果充分考慮到公共利益的要求，就必須擴(kuò)大訴訟主體的范圍。程序當(dāng)事人理論解決了檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟法律地位的問(wèn)題。對(duì)于侵害社會(huì)公共利益的案件，雖然檢察機(jī)關(guān)與案件無(wú)直接利害關(guān)系，但為了社會(huì)公共利益，其仍可以以自己的名義提起訴訟，成為案件的訴訟當(dāng)事人。
（一）歷史依據(jù)
其實(shí)，在我國(guó)，早在新民主義革命時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟維護(hù)公益的相關(guān)制度就得到了確立。1939年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織法》和1941年《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》都確立了由檢察員作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人參與行政訴訟。新中國(guó)成立后，我國(guó)進(jìn)一步確立了檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟的制度。1949年12月經(jīng)中央人民政府主席批準(zhǔn)頒發(fā)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：最高人民檢察署受中央人民政府委員會(huì)之直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署行使下列職權(quán)：……對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)的民事案件及一切行政訴訟均得代表國(guó)家公益參與之。1950年1月，最高人民檢察署作了4項(xiàng)規(guī)定，其中第2項(xiàng)在檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)中規(guī)定：“對(duì)社會(huì)勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及行政訴訟，得代表國(guó)家參與之?！?951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第2條規(guī)定：“最高人民檢察署受中央人民政府之直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署行使職權(quán)：代表國(guó)家公益參與有關(guān)全國(guó)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》也授予地方各級(jí)人民檢察署以同樣的職權(quán)。可見(jiàn)，建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度在我國(guó)有著牢固的歷史基礎(chǔ)。
（二）法律依據(jù)
我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定了人民檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察院通過(guò)行使檢察權(quán),全面監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施。我們知道，部門(mén)法是憲法的具體實(shí)施，而整個(gè)國(guó)家的法律體系囊獲了刑法、民法、行政法、訴訟法等具體的部門(mén)法。從微觀上而言，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是行政訴訟法規(guī)定的具體化；從宏觀上而言，它是憲法的具體化，與《憲法》第129條的規(guī)定完全吻合?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第1條、第10條、第64條這些具體條文都可以體現(xiàn)出賦予檢察機(jī)關(guān)充分的監(jiān)督手段，包括提起行政公益訴訟是為了維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益所需要的。
一、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位
明確檢察機(jī)關(guān)有資格提起行政公益訴訟后，應(yīng)厘清其在之中的法律地位。理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位眾說(shuō)紛紜，包括原告代理人說(shuō)、監(jiān)訴人說(shuō)、雙重地位說(shuō)、公益代表人說(shuō)、當(dāng)事人說(shuō)。筆者認(rèn)為原告代理人說(shuō)僅看到檢察機(jī)關(guān)的表面作用，沒(méi)有顧及公益訴訟本身的特點(diǎn)。監(jiān)訴人說(shuō)把檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的權(quán)力絕對(duì)化、惟一化了，使檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。雙重地位說(shuō)的錯(cuò)誤在于檢察機(jī)關(guān)享有的這兩種權(quán)力不能同時(shí)行使。公益代表人說(shuō)從嚴(yán)格意義上講，它不是訴訟法上的概念，難以反映檢察機(jī)關(guān)的程序地位。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人說(shuō)較為合理。但是，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的身份比較特殊，它既是提起訴訟的當(dāng)事人，又是行政公益訴訟活動(dòng)的監(jiān)督者。因此，它不同于一般意義上的訴訟當(dāng)事人，雖然檢察機(jī)關(guān)提起訴訟發(fā)揮著與一般原告相似的訴訟功能，但是檢察機(jī)關(guān)只是程序上的原告。筆者認(rèn)為，其身份類似于刑事訴訟法中的“公訴人”身份。它本身與被行政行為侵害的公共利益沒(méi)有直接的利害關(guān)系，它只是代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)。因而，其既不應(yīng)享有勝訴的利益，也不應(yīng)該承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，鑒于公益訴訟的特殊性，檢察機(jī)關(guān)與普通行政訴訟中原告的權(quán)利義務(wù)也有著一些區(qū)別：檢察機(jī)關(guān)由于沒(méi)有對(duì)公共利益的處分權(quán)，因而在庭審過(guò)程中不適用調(diào)解；檢察機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)提起的行政公益訴訟人民法院必須受理，而且未經(jīng)檢察院同意撤訴，法院必須進(jìn)行審判而不能裁定駁回；檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查取證的權(quán)利，因?yàn)樾姓嬖V訟具有復(fù)雜性，為了更好的保護(hù)公共利益應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。
二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)遵循的原則
檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)遵循以下原則：
第一，公益原則。只有當(dāng)公共利益受到損失才能由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)范圍的限定，以此保障訴訟范圍適格。由于啟動(dòng)訴訟程序需要耗費(fèi)大量的司法資源，因此，檢察機(jī)關(guān)在決定起訴前必須對(duì)案件進(jìn)行衡量。公益訴訟機(jī)關(guān)不代表自己的利益，也不代表某種特殊的或具體的利益，其代表的是國(guó)家和社會(huì)公共利益，只有在國(guó)家社會(huì)公共利益受到行政違法行為侵害，造成嚴(yán)重后果，而又無(wú)特定主體起訴或特定主體不起訴或不宜起訴等情況下，才能啟動(dòng)該種訴訟。
第二，必要原則。檢察機(jī)關(guān)只有在必要時(shí)才能提起行政公益訴訟。這個(gè)“必要”必須滿足兩個(gè)條件：（1）被訴行政行為不合法；（2）阻礙起訴的事由發(fā)生。一般而言，當(dāng)國(guó)家和社會(huì)公共利益受到行政行為侵害卻沒(méi)有出現(xiàn)符合起訴條件的行政相對(duì)人，或雖有符合條件的行政相對(duì)人，但其由于種種原因不敢起訴、不愿起訴、不能起訴時(shí)，就可以視為出現(xiàn)了阻礙起訴的事由。比如在當(dāng)事人基于損公肥私等原因不起訴或者怠于起訴的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)站出來(lái)代表國(guó)家提起行政公益訴訟。