行政問責制的程序保障-法律論文發(fā)表

摘要：中國式的問責更多地只是具有了平息民憤、緩和社會緊張氣氛的權宜化色彩，而沒有發(fā)揮問責制所應具有的更深層次的制度化機制作用，沒有在促進行政機關工作人員強化責任意識、積極行政、依法行政方面發(fā)揮問責制所應有的作用。

從2009年三鹿奶粉事件發(fā)生以來，許多媒體用中國刮起問責風暴來形容中國政府在處置一系列社會突發(fā)性、重大公共事件的手段和態(tài)度。據統(tǒng)計，自三鹿毒奶粉事件以來，僅當年九月份因各種突發(fā)公共事件而去職的高官就達19名之多。9月11日，冀純堂因三鹿奶粉事件被免去石家莊市委副書記、市長職務。 9月14日，因“9.8”襄汾潰壩事故，孟學農被免去山西省委副書記、常委、委員職務，并辭去山西省長職務。山西副省長張建民被免職。9月21日，深圳龍崗區(qū)政府副區(qū)長黃海廣因“9.20”火災被提名免職。9月22日，河北省委決定，免去吳顯國石家莊市委書記職務；國務院同意李長江辭去國家質檢總局職務……這一系列高官的去職，的確像是發(fā)生在行政機關內部的風暴，也反映了黨和政府在社會突發(fā)性、重大公共事件上處置手段的加強。

武漢大學原校長劉道玉先生在《問責高官與引咎辭職》一文中提到：“問責制的產生是西方民主政治發(fā)展的結果，是對政府權力制衡的需要，使民眾的合法權益得到保障。20世紀初，德國社會學家馬克斯韋伯提出了科層制理論，在初始階段曾經獲得成功。但是，隨著政府的官僚主義化，以權謀私，漠視公眾利益，追求奢侈浪費等弊端的頻頻發(fā)生，社會呼吁陽光機制，遂產生了對政府的問責制。中國的問責制，相對于西方國家要落后半個多世紀。”而且，更加值得反思的是，中國式的問責更多地只是具有了平息民憤、緩和社會緊張氣氛的權宜化色彩，而沒有發(fā)揮問責制所應具有的更深層次的制度化機制作用，沒有在促進行政機關工作人員強化責任意識、積極行政、依法行政方面發(fā)揮問責制所應有的作用。究其原因，我認為更多地是因為行政問責制的整體運作在程序保障方面的缺失。

盡管程序公正的理念為許多學者提出、倡導和呼吁，但我們仍然沒有在思維和行動的層面把它作為法治的應有之義，而更多地是一種口頭上的接受。這也是為什么在我國法治建設過程中出現(xiàn)某些反法治事件的重要原因。程序特別是正當程序具有權利保障和權力制約的雙重功效，是法治發(fā)展必不可少的要素。在建設社會主義法治國家的大背景下，依法行政是必需之舉，而其中的行政問責制也必須依法實行。現(xiàn)在在行政問責制運作當中，至少存在以下問題制約其發(fā)揮應有的制度化機制作用：

一、突發(fā)性社會事件發(fā)生后，如何問責的程序不明確。往往是主管領導，與該事件有直接或間接、全部或部分監(jiān)管職責的部門領導統(tǒng)統(tǒng)去職，缺乏必要的調查、處理、申訴程序，片面追求從嚴從速處理。這樣做的缺陷在于沒有明確責任主體，一概去職，雖然可以暫時平息因該事件而引起的民憤，但這種缺乏明確歸責程序的近乎于“一刀切”的做法，無法發(fā)揮問責制應有的強化行政工作人員責任意識、促進依法行政的作用，實際上是違背了問責制的初衷。

二、行政問責之后，缺乏關于相關法律責任的認定、追究或免責的程序規(guī)定。許多行政工作人員在因突發(fā)公共事件去職以后，相關部門往往以交由有關部門調查為問責的處理結果。而實際上，許多當時因問責而去職的官員沒隔幾年就又重新復出。這并不是說因某一社會事件而去職的官員不能被重新任用，而是涉及到對于因突發(fā)公共事件而被問責去職的官員的法律責任認定或免責問題缺乏必要的程序規(guī)制。據公務員法二十八條規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”，但是縱觀公務員法全文，關于公務人員的法律責任問題，只有第一百零四條：“公務員主管部門的工作人員，違反本法規(guī)定，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，給予處分”。對于因行政問責而去職的公務人員，其去職后的法律責任認定或免責問題缺乏必要的規(guī)定，程序操作性不強。

三、因問責而去職后，公務人員的復出程序缺乏。干部任用條例第六十二條規(guī)定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕晤I導職務。”公務員法第第二十四條規(guī)定：“下列人員不得錄用為公務員： (一)曾因犯罪受過刑事處罰的； (二)曾被開除公職的；(三)有法律規(guī)定不得錄用為公務員的其他情形的?！眱H僅這兩條規(guī)定，缺乏必要的程序指引，既無法避免操作之中的恣意，也無法保證行政公開、透明。由此而導致的問題也同樣是使問責制僅僅具有平息民憤的權宜化作用，因為缺乏對于因問責而去職的公務人員的實質性的懲戒，而無法發(fā)揮其制度設計之初的強化行政工作人員責任意識、促進依法行政的根本性作用。

以上存在于當前行政問責制之中的幾個問題，實際上關乎行政問責制能否充分發(fā)揮其應有的強化公務人員責任意識，促進依法行政的制度化作用。筆者認為，加強行政問責制的程序保障，進一步完善行政問責過程中的問責程序；行政問責之后的法律責任認定、追究或免責程序；行政問責之后公務人員復出的程序，對于充分發(fā)揮行政問責制的制度化機制作用，促進依法行政，增強政府公信力等諸方面都具有積極作用，應當予以充分重視。

程序建設關乎法治事業(yè)的成敗。同時程序也不是一天可以建成的，它需要社會各個領域的共同努力，甚至可以說需要一個歷史的跨越。因此，這需要“積跬步”、“積小流”，在立法、執(zhí)法、司法的各個環(huán)節(jié)都嚴格程序的構建，方才可能在法治發(fā)展中“至千里”、“成江?！?。行政問責制的整體運作過程的程序保障，也是這法治發(fā)展的“千里”、“江?！蹦苄纬傻摹磅筒健焙汀靶×鳌保枰e累和重視。