公共利益視角下的“新拆遷條例”解讀

摘要：2010年12月15日，國務(wù)院又公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，即“新拆遷條例”第二次向社會公開征求立法意見，這也是我國行政法規(guī)制定程序的首例。對比新舊拆遷模式，“公共利益”是兩者最大的不同點(diǎn)。規(guī)范征收與補(bǔ)償體制，確保條例與相關(guān)法律有機(jī)銜接；同時(shí)，終結(jié)“行政強(qiáng)拆”，協(xié)調(diào)各方利益訴求，真正為老百姓謀福利。當(dāng)然，新制度也存在著一定的不足，本文旨在以公共利益的視覺，結(jié)合拆遷這個(gè)特殊的行政行為，理性解讀其發(fā)展進(jìn)程及實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：新拆遷條例；公共利益；房屋征收與補(bǔ)償

1. 背景：中國式拆遷，最艱難的利益調(diào)整

“在這種沒有規(guī)劃、沒有資質(zhì)的拆遷運(yùn)動中，政府的承諾是需要付出信用成本的?！?a title="" href="http://00559.cn/zzgl_7/sdcms_info.asp?action=add#_ftn1" name="_ftnref1">[①]社會要進(jìn)步，城市要發(fā)展，就必然少不了拆遷。新拆遷條例即將頒布之時(shí)，地方政府正迫不及待地與時(shí)間賽跑，其背后隱含的官民利益之爭越發(fā)暴露出中國式拆遷悲劇的根源，也折射出社會矛盾重重的利益博弈。

然而，這部伴隨著城市化進(jìn)程而誕生，卻被廣為詬病的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》足足實(shí)行了9年，也導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)兩者間關(guān)系的巨大扭曲。此次“新拆遷條例”的修改擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍，為解決實(shí)踐中存在的房屋價(jià)值被低估的問題，以及被拆遷人提供一整套程序救濟(jì)。在拆遷中，引入監(jiān)察和審計(jì)部門以約束政府依法拆遷，并為被拆遷人提供了“行政復(fù)議”和“行政訴訟”兩條維權(quán)途徑。

1.1    城市化圍裹下的拆遷經(jīng)濟(jì)

這場變革的起始點(diǎn)，被輿論更多的定格在2009年11月四川成都。47歲的唐福珍站在自家樓頂上，面對拆遷大軍的咄咄氣勢，點(diǎn)燃了悲涼的身體。她用這種極端的方式捍衛(wèi)著自己的一點(diǎn)點(diǎn)權(quán)利，但不久，其行為被定性為暴力抗拒拆遷，數(shù)名家屬也因此受牽連。

在我國拆遷浪潮中，官與民的爭斗歷來演繹著各種荒誕的劇本。如今，在這樣一個(gè)特殊的歷史時(shí)期，唐福珍事件給媒體無限放大，直至將要決定一項(xiàng)法規(guī)的變革。無形的利益鏈條背后，是政府之于拆遷經(jīng)濟(jì)的最大化追求，使得地權(quán)的暗戰(zhàn)愈演愈烈。

1989年，財(cái)政部頒發(fā)《國有土地使用權(quán)有償收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定城市土地出讓收益的20％留給地方，用作城建和開發(fā)費(fèi)用，其余80％按四六分成，中央僅占40％。之后，再以85％-99％的比例返還給地方政府，土地成為其經(jīng)濟(jì)收入的重要來源。1994年實(shí)行的分稅制改革，大幅度提高中央財(cái)政的比重，與此同時(shí)，土地使用和分配也開始完全列入地方的管轄范圍內(nèi)。在大規(guī)模的推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，拆遷成為一種常態(tài)的手段，并逐步改變著人們的生活方式。

1.2    暴力拆遷中的政府邏輯

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》自2001年11月1日開始施行以來，一直飽受爭議。而隨著2004年修改憲法和2007年出臺《物權(quán)法》，加強(qiáng)了對公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的保護(hù)性規(guī)定，只能基于公共利益的需要并依照法律程序，才能進(jìn)行征收或者征用。由此可見，《拆遷條例》已經(jīng)與新的精神和原則背道而馳，需要對其進(jìn)行修改。

利益面前，地方政府的拆遷邏輯永遠(yuǎn)被賦予了“發(fā)展大局”的標(biāo)簽，隱瞞“商業(yè)開發(fā)”的事實(shí)，城市規(guī)劃為強(qiáng)制拆遷提供了有利的依據(jù)。一旦以規(guī)劃的名義把一個(gè)居民區(qū)變成公共利益項(xiàng)目，公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)就很難被保障。沒有公眾源頭上的參與，到拆遷的末端就只有暴力抵抗。

另外，舊條例指出：房屋拆遷，是拆遷人依法將建筑予以拆除，并對被拆除建筑的使用人予以移遷安置及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拿袷路尚袨椤６罁?jù)相關(guān)法律法規(guī)，征收、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國家，其行為屬于行政法律關(guān)系。所謂房屋的所有權(quán)，指權(quán)利人對其所有的房屋具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，任何組織、個(gè)人均不得非法侵害。針對目前各地正進(jìn)行的突擊拆遷行為，亦缺乏必要的問責(zé)制度相配合，因而在拆遷的利益博弈中，被拆遷人（一般處于社會底層的群體）往往占據(jù)下風(fēng)，無力抵抗野蠻拆遷的襲擊。

1.3    惡性拆遷凸顯法律混亂

補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成。如今卻將兩者分開，本在征收過程完成的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決，打亂補(bǔ)償與拆遷的法律順序。換言之，拆遷人可通過毫無關(guān)聯(lián)性的文件，取得拆除房屋的資格，為拆遷矛盾頻發(fā)埋下隱患。拆遷法律使用極為混亂，導(dǎo)致當(dāng)被拆遷人試圖以《物權(quán)法》維權(quán)的時(shí)候，拆遷隊(duì)伍一邊高高舉起作為下位法的舊條例，行政裁決由被拆遷人的常規(guī)救濟(jì)渠道變?yōu)楸破绕渚头兜氖侄?。一個(gè)是現(xiàn)實(shí)中處于絕對優(yōu)勢地位且有強(qiáng)制力保障的公權(quán)，一個(gè)是空有憲法文本保障但失卻具體保障措施的私權(quán)，如何能達(dá)成平衡？首當(dāng)其沖的就是拆遷條例的合憲性與合法性問題。

“真正出于公共目的的公益拆遷，才能成為政府的行政行為?！卑选段餀?quán)法》比喻為“一個(gè)被拆掉引信的手榴彈”，急需裝上“條例修訂”這個(gè)引信。當(dāng)舊條例依舊仍作為暴力拆遷的合法依據(jù)和保護(hù)傘時(shí)，擁有“行政強(qiáng)制權(quán)”的地方政府對土地和城市開發(fā)的貪婪自然不會被遏止，不能阻擋被利欲驅(qū)動以致“瘋狂”的鏟車，一個(gè)個(gè)“鏟車和汽油瓶”對抗的帶血拆遷糾紛繼續(xù)發(fā)生也就不可避免。

《拆遷條例》“變法”要點(diǎn)對比[②]

1.4    “拆遷”變?yōu)椤鞍徇w”之后

強(qiáng)權(quán)與暴力屢屢突破法律規(guī)范、消解對它的敬畏時(shí)，原本指望通過法律救濟(jì)自身權(quán)益的民眾，得到的無疑只能是失望。如此一來，拆遷所拆掉的就不僅僅是普羅大眾賴以安身立命的住所，還有他們對于法律公正的信仰、對于人權(quán)至上的理念——而這無疑是在拆除中國“和諧社會”的根基。

國家信訪局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2006年的上訪中，有近一半涉及拆遷問題?！昂椭C拆遷的前提應(yīng)是政府要讓利于民，為民謀福祉?！庇谑?，去年1月29日，“新拆遷條例”一稿適時(shí)登場，根據(jù)各方面的意見及反復(fù)論證后進(jìn)一步修改，12月15日形成二稿再問民意。旨在從核心切斷拆遷背后的“利益鏈”，克服既得利益群體的阻力和屏障，保障公民私權(quán)神圣不可侵犯。整個(gè)拆遷的思路將發(fā)生“根本性變化”，這次拆遷條例涉及五大方面：對公民房屋的征收決定、拆遷條件及其程序；關(guān)于公共利益的界定；關(guān)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；關(guān)于爭議解決的機(jī)制；非因公共利益的需要進(jìn)行補(bǔ)償和拆遷的問題。

“搬遷”一詞取代了“拆遷”。一字之變的背后則是對“公共利益”界定、征收程序、暴力威脅、補(bǔ)償環(huán)節(jié)等都做了相當(dāng)細(xì)致而明確的規(guī)定?！安疬w”的歷史結(jié)束了，搬遷的歷史才剛剛開始，新的《條例》能否扼制之前“拆遷”亂象的延續(xù)，仍有待時(shí)間來驗(yàn)證。

調(diào)查：你是否認(rèn)可拆遷條例最新征求意見稿？[③]

2. 做法：界定公共利益，明確政府定位

此次公布的征求意見稿中，“新拆遷條例”的立法理念與設(shè)計(jì)思路，充分彰顯維護(hù)公共利益，不再是關(guān)注權(quán)力的行使和管理，強(qiáng)調(diào)保障被征收人的合法權(quán)益的鮮明特色，并在公益維護(hù)與私權(quán)捍衛(wèi)的交叉碰撞之間，力求達(dá)到雙贏平衡。人性化的回歸有助于理順政府與大眾的關(guān)系，體現(xiàn)法治思維的優(yōu)化與提升。

2.1    對“公共利益”的范圍進(jìn)行列舉限定

“公共利益并不是獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益，而是組成共同體的若干成員的利益總和，國家的目的就是最大程度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會最大多數(shù)人的幸福。”[④]

公共利益標(biāo)尺的存在，意味著政府不能越界，為純粹的商業(yè)利益出面去征收公民財(cái)產(chǎn)，其特征為：一是公共性，受益群體具有普遍性，利益的實(shí)現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制；二是合理性，權(quán)衡不同類型的利益和實(shí)施方式，最大限度地避免因小失大；三是正當(dāng)性，立法機(jī)關(guān)應(yīng)廣泛聽取、充分尊重公眾意見；四是公平性，即以必要補(bǔ)償?shù)姆绞絹碓鲞M(jìn)公共利益，盡量滿足各種利益訴求。

但現(xiàn)實(shí)中，什么是公共利益、如何界定成為立法的一大難點(diǎn)，其效果直接關(guān)系到公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度以及地方政府的強(qiáng)拆空間。新拆遷條例規(guī)定，為了公共利益的需要，對國有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)?，適用本條例。以列舉的方式，明確了“公共利益需要”的七項(xiàng)要素。[⑤]另外，如果缺乏一套有效的溝通交流與監(jiān)督體制，民意便容易被行政機(jī)關(guān)玩弄于股掌之間，打著民生的大旗行中飽私囊之私。因此，在實(shí)體上對公共利益進(jìn)行更明確限定的前提下，還應(yīng)在程序上對拆遷行為是否符合公共利益進(jìn)行審查?；诓糠中姓袨榈奶厥庑?，行政機(jī)關(guān)在行政程序中有著廣泛的自由裁量權(quán)，該行為一旦被濫用，則不單會侵犯到被拆遷人的合法權(quán)益，同時(shí)也嚴(yán)重威脅行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力，有損政府的形象。

如此界定公共利益，不僅意味著長期以來在拆遷活動中頻頻凸顯的“官商合謀”將被封殺，有效防止開發(fā)商以公共利益為幌子，或明或暗地將一己私利凌駕于法律之上，任意侵害公眾利益。而且宣告，公共利益與商業(yè)開發(fā)征收混為一談的拆遷模式，徹底退出歷史舞臺。

調(diào)查：拆遷條例最新征求意見稿界定了七種屬于公共利益的行為，只有出于這些名義政府才能進(jìn)行征收，你認(rèn)為？[⑥]

2.2    政府是公共利益征收的唯一補(bǔ)償主體

明確政府是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，是對現(xiàn)行操作的徹底顛覆。以往，政府依據(jù)規(guī)劃提出對公民不動產(chǎn)的征收和征用，通常是將“拆遷人（多為房地產(chǎn)開發(fā)商）”推至前臺，直接面對“被拆遷人”，自己則淡入幕后，扮演一個(gè)“行政仲裁人”的角色，甚至還能轉(zhuǎn)身為“法官”，行使最后的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。但是，開發(fā)商為了追求利潤，盡可能壓縮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)里，由此程序不當(dāng)導(dǎo)致拆遷矛盾不斷升級。

其實(shí)，政府集行政主體與市場主體于一身，土地交易市場灰色空間的膨脹，使得監(jiān)管者難以判斷其行為的合法性。今后“新拆遷條例”的修訂，就是要擺正政府在征地拆遷中的作用，從幕后拉到臺前來，改變政府機(jī)關(guān)兼任“運(yùn)動員和裁判員”的方式，杜絕尋租行為的出現(xiàn)。堅(jiān)持“陽光拆遷”，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)耐该鞫?，提升從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，從而促使政府征收行為在陽光下運(yùn)行。與之相適應(yīng)，完善拆遷過程的考核機(jī)制與監(jiān)管力度，以聽證為雙方溝通的最好平臺，凡發(fā)現(xiàn)以中斷供電、供水及其他非法手段實(shí)施暴力拆遷，一律依法承擔(dān)賠償責(zé)任，進(jìn)而形成條塊結(jié)合、責(zé)任共擔(dān)、齊抓共管、文明規(guī)范的合力，達(dá)到平穩(wěn)過渡和有序?qū)印?/p>

2.3    發(fā)生“公共利益”爭執(zhí)交司法判決

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2％左右，其過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，避免此類事件發(fā)生。對此，新條例指出，由政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，取消了行政強(qiáng)制拆遷。這樣有利于加強(qiáng)對基層政府征收補(bǔ)償活動的制約，也有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中矛盾的產(chǎn)生。改“行政強(qiáng)拆”為“司法強(qiáng)拆”，即被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補(bǔ)償決定的，由作出房屋征收決定的政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。作為“局外人”的法院要對行政決定的征收有一個(gè)審查過程，如果不是公共項(xiàng)目和明顯違法的，在理論上可以不支持行政機(jī)關(guān)的決定。

行政訴訟更應(yīng)在房屋征收糾紛解決方面有所作為，無論是對政府的征收決定，還是補(bǔ)償程序，法院的大門都應(yīng)當(dāng)是敞開的。被征收人對與征收有關(guān)的行政行為，包括項(xiàng)目審批、規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)文件、拆遷許可證、行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆遷行為、拆遷部門的處罰和不作為等等，都是可訴的。訴訟制度應(yīng)當(dāng)成為拆遷糾紛的有效解決途徑，這需要通過保障司法獨(dú)立和司法權(quán)威，落實(shí)法院對所有財(cái)產(chǎn)征收糾紛的最終裁決權(quán)，再由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行。但是，我們也應(yīng)看到“實(shí)然法”與“應(yīng)然法”的差距，除了工作量大增外，法院還面臨法律與社會效果統(tǒng)一的問題，如我國現(xiàn)行的行政訴訟法，訴訟期間不停止強(qiáng)拆，容易造成即便是官司打贏了，房子卻已經(jīng)被拆掉的現(xiàn)象。

借此，明確法院在判斷公共利益的權(quán)威性，限制和約束行政部門的決定權(quán)，并打破其解釋權(quán)的濫用。一方面，能夠通過司法救濟(jì)對于被拆遷人的利益進(jìn)行保障，遏制行政行為的沖動與盲動；另一方面，賦予被拆遷人提出司法挑戰(zhàn)的權(quán)利，有利于政府在拆遷過程中充分考慮其決策的正當(dāng)性，預(yù)防引發(fā)利益沖突，又能防止極少數(shù)被搬遷人“以鬧取利”。

調(diào)查：“新拆遷條例“擬取消“行政強(qiáng)拆”，改為“司法強(qiáng)拆”，你的態(tài)度？[⑦]

2.4    征收補(bǔ)償額按照市場評估價(jià)來確定

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為征收財(cái)產(chǎn)規(guī)定的唇齒條款，而補(bǔ)償額的確定則離不開市場的科學(xué)評估。目前，大城市拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~已經(jīng)和市場價(jià)格相當(dāng)接近，可能一些城鄉(xiāng)結(jié)合部或者小城鎮(zhèn)偏低。新條例從國家層面進(jìn)行制度性約束后，在補(bǔ)償問題上，地方政府也會按照市場估值公平的予以補(bǔ)償，強(qiáng)制拆遷發(fā)生的可能性會大大降低。

實(shí)際操作中，地方政府本就是一級土地市場的最大獲益者，評估機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)由政府職能部門的二級機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制而來，如此循環(huán)的結(jié)果不過是在盤剝的外表上遮蓋一層溫情與市場的外衣，所出具的評估報(bào)告具有明顯的傾向性與濃厚的行政色彩，利益結(jié)構(gòu)并未打散，期間邏輯含糊不清?？梢?，市場評估價(jià)的底線仍然存在，使博弈雙方有了價(jià)格參照系。需要強(qiáng)調(diào)的是，拆遷按照市場價(jià)評估的前提是評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性。其過程需遵循以下兩個(gè)基本原則：一方面，房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵是拆遷人對被拆遷人的失去利益進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另一方面，彌補(bǔ)動拆遷“評估時(shí)點(diǎn)”的制度缺陷，補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)在房屋合法的最高最佳使用條件下的范圍內(nèi)。

征收本身作為一種政府的強(qiáng)制性行政行為，被拆遷人原有的生活態(tài)勢被打破，諸如工作、出行等，其間接損失也應(yīng)包括在補(bǔ)償范圍內(nèi)。市場的價(jià)格確定首先是雙方當(dāng)事人在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上能達(dá)成一致，協(xié)議失效時(shí)才采取其他的救濟(jì)途徑。而標(biāo)準(zhǔn)形成的單方性很難得到產(chǎn)權(quán)人的滿意，制定太高會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，太低又損害產(chǎn)權(quán)人的利益。如若爭議不能達(dá)到最優(yōu)或僵持沒有結(jié)果，可以就此進(jìn)入訴訟程序，前提是在拆遷的正當(dāng)性確立之后。

調(diào)查：拆遷條例最新征求意見稿規(guī)定，拆遷補(bǔ)償不得低于市價(jià)，評估機(jī)構(gòu)必須由被拆遷人選擇，你認(rèn)為？[⑧]

3. 展望：“拆遷”立法的理性選擇

二稿和一稿比較，無論在公共利益的界定方面、拆遷的具體程序，還是補(bǔ)償?shù)群诵膯栴}上，都做了一些重大的修改，進(jìn)步明顯。比如，取消了一稿中對商業(yè)拆遷的規(guī)定，避免了其借殼上市，混進(jìn)征收條例的危險(xiǎn)。然而，因?yàn)椴疬w條例立法所涉及的利益復(fù)雜，二稿亦存在不足。

3.1    面臨的問題

（1）一增：違建的拆遷

新增的“第二十一條”指出，對于違法建筑不予補(bǔ)償并依法拆除。例如，東寧縣以三年內(nèi)消滅縣城平房為借口，威嚇“釘子戶”不要以卵擊石，就是政府“假公濟(jì)私”、縱容強(qiáng)拆的典型。一則，“違建”定義的彈性太大，更像是對強(qiáng)拆的妥協(xié)與讓步，恐助長“合法”暴力拆遷的政績工程；二則，一些違法建筑有長期的歷史淵源，或者屬城中村，或者屬招商引資，最終低價(jià)上升前期協(xié)議也一賴了之。

（2）一刪：危舊房改造的決定權(quán)

一稿為危舊房改造設(shè)定了一個(gè)“特別程序”，一個(gè)90％，兩個(gè)2/3的規(guī)定[⑨]，將爭議點(diǎn)的決定權(quán)交給了被征收人，是民主化解決機(jī)制的體現(xiàn)。而二稿刪除了該條款，把“舊城改造”列入公共利益范疇，拆遷權(quán)回歸政府，完全否定與剝奪了被征收人的抗辯權(quán)。不管是真正的公益項(xiàng)目，還是大拆大建，行商業(yè)開發(fā)之實(shí)，都可打上“公共利益”的旗號進(jìn)行征收，把公共利益的邊界徹底無限化，背離了法規(guī)限制公權(quán)、保障私權(quán)的本質(zhì)。

（3）二模糊：公共利益擴(kuò)大化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確

二稿中，“公共利益”的認(rèn)定范圍確有明顯擴(kuò)大化的傾向，成了一個(gè)可以隨便捏的“泥巴”。“公共利益的‘最大特別’之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性?！?a title="" href="http://00559.cn/zzgl_7/sdcms_info.asp?action=add#_ftn10" name="_ftnref10">[⑩]公共利益泛化，勢必使得條例被假借其名義的各種拆遷行為綁架，這個(gè)制度“漏斗”必須防之又防。另外，不禁讓人質(zhì)疑的是“按不低于市價(jià)來補(bǔ)償”，如果評估機(jī)構(gòu)與拆遷單位聯(lián)手壓低補(bǔ)償金額，里面易引起“暗箱操作”的問題，吃虧的只有老百姓。

3.2    目標(biāo)與思路

“正義以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，中央要凍結(jié)地方政府的非法強(qiáng)拆行為，亦為了避免趁著新條例未出臺的空當(dāng)，各地導(dǎo)演最后的暴力拆遷瘋狂。由拆遷風(fēng)暴所引發(fā)的悲劇事件頻頻發(fā)生，推動了“拆遷條例”的修改。我認(rèn)為，“新拆遷條例”必須拆除三種意識，否則難言成功。

其一，必須“拆”掉“公大于私”的意識。一些地方之所以引發(fā)拆遷矛盾，其中一個(gè)原因是，不少官員把“公”看得比“私”大和重，凡姓“私”的遇到姓“公“的都得”講大局——為“公”讓路，否則就是“胡攪蠻纏”，就要?jiǎng)佑霉珯?quán)力。因此，要拆掉行政人員頭腦中“公大于私”的意識，促使政府學(xué)會尊重私有財(cái)產(chǎn)，平等對待拆遷戶，坐下來協(xié)商而不是濫用權(quán)力。

其二，必須“拆”掉“權(quán)大于法”的意識。一些官員還沒有樹立或者沒有完全樹立法治意識，往往造成權(quán)大于法，搞家長制作風(fēng)，一切個(gè)人說了算，無視法律。因此，要拆掉其頭腦中“權(quán)大于法”的意識，樹立依法治國、依法行政的法治意識，嚴(yán)格遵守物權(quán)法。

其三，必須“拆”掉“權(quán)力大于權(quán)利”的意識。部分官員權(quán)力意識太濃，沒有尊重公民權(quán)利的習(xí)慣，把公民依法維權(quán)行為視為“不聽話”，甚至看成是與政府作對，把他們視為“刁民”，借用法律或行政手段鉗制和打壓維權(quán)公民。因此，要拆掉官員頭腦中“權(quán)力大于權(quán)利”的意識，強(qiáng)制和幫助拆遷人學(xué)會尊重公民權(quán)利，防止權(quán)力越界。

4. 結(jié)語：拆遷修法，求解城市和諧發(fā)展之道

“拆遷”關(guān)乎國家民生，由于其中涉及利益關(guān)系復(fù)雜、問題矛盾集中突出，不是單靠哪一部法規(guī)所能完全解決的。從根本上說，還是要依賴全社會保障權(quán)利和崇尚法治的思維發(fā)散。“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王的軍隊(duì)不能進(jìn)”，公民的私權(quán)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦珯?quán)力的呵護(hù)。法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威不僅關(guān)系到公民權(quán)利的保護(hù)，更是實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值的保證。

這里，不禁想起德國老磨坊的故事。十八世紀(jì)七十年代，普魯士國王威廉一世因在波茨坦建造“無憂宮”，而把旁邊的一座磨坊拆掉。最終法院判決國王敗訴，并責(zé)令其講拆掉的磨坊重新蓋好，佇立于宮殿旁的老磨坊也成為了敬畏法律和尊重人權(quán)的象征。

在美國喬治亞州的雅典城有著類似的事情發(fā)生。兩百年前，該城一位老人給予了一棵老橡樹其樹本身和樹下八英尺半徑的土地的所有權(quán)，但隨著城區(qū)發(fā)展，老橡樹已經(jīng)阻礙了交通?？筛浇鐓^(qū)的居民認(rèn)為，公眾受影響的利益沒有壓倒這棵樹的財(cái)產(chǎn)權(quán)。于是，這棵老橡樹得以保留和養(yǎng)護(hù)，且變身為當(dāng)?shù)氐囊坏婪ㄖ物L(fēng)景和權(quán)利地標(biāo)。

當(dāng)今城市化和市場化的浪潮中，人文精神遭受嚴(yán)重侵蝕，老磨坊、老橡樹的存在似乎顯得有些“離譜”。那座老磨坊的主人也許可以充當(dāng)有史以來的“最牛釘子戶”；那棵“擁有自己”的老橡樹已是城市擴(kuò)張中稀有的幸存者。然而，隨著城市于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位不斷增強(qiáng)，在我國新時(shí)期倡導(dǎo)以人為本、公平正義的時(shí)代背景下，所彰顯的理性價(jià)值會依舊閃耀其光輝。

在關(guān)注拆遷變法時(shí)，我們固然期待慘劇能夠喚醒立法者的良知，以民主的路徑重塑良法之治。但對于人們賴以存系的城市發(fā)展而言，我們究竟是需要一片表面氣派的冷漠空間，還是需要一方安頓心靈的歸屬之地呢？如果選擇后者，我們勢必要從更高的層次來審視和諧發(fā)展之道，依照法治關(guān)懷的襟懷去衡量現(xiàn)代城市的制度嬗變，全社會確立起以人為歸宿的制度基石，將每一座“人民的蜂窩”構(gòu)筑在法治的精神維度上。

5. 參考文獻(xiàn)

[1] 李燕．立法理念與設(shè)計(jì)思路的嬗變——聚焦我國拆遷條例變革 [J] 中華建設(shè)第三期．2010(3)．

[2] 姜昭琪．公共利益視角下的拆遷條例廢改 [J] 福建論壇．2010(6)．

[3] 姜明安．行政法與行政訴訟法（第三版） [M] 北京大學(xué)出版社．2007(1)．

[4] 王秀慧．公共利益維度下的房屋拆遷問題 [J] 山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)第一期．2007(1)．

[5] 江正平，馮潔．行政法視野下的公共利益的界定 [J] 蘭州學(xué)刊．2010(3)．

[6] 傅達(dá)林．拆遷變法：求解城市發(fā)展和諧之道 [J] 法治與社會．2010(5)．

[7] 李松峰．中國房屋拆遷政策與法律實(shí)務(wù)應(yīng)用工具箱 [M] 法律出版社．2010(4)．

[8] 王捷．新拆遷條例必須“拆”掉“三種意識” [J] 新華網(wǎng)評．2010(1)．

①  朱文強(qiáng)：《中國式拆遷新路徑》，55頁，《小康》雜志，2010年02期。

② 資料來源：新京報(bào)；制表：爾東朋（2010年12月）

③ 資料來源：鳳凰網(wǎng)資訊電子期刊，2011年1月2日。

④ 邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，92-98頁，北京，商務(wù)印書館，2000。

⑤ 根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》對“公共利益”的界定：第一，國防設(shè)施建設(shè)的需要；第二，國家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；第三，國家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；第四，為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；第五，為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；第六，國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；第七，法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。

⑥ 資料來源：鳳凰網(wǎng)資訊電子期刊，2011年1月2日。

⑦ 資料來源：鳳凰網(wǎng)資訊電子期刊，2011年1月2日。

⑧ 資料來源：鳳凰網(wǎng)資訊電子期刊，2011年1月2日。

⑨ 《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》中第13條提出：明確規(guī)定危舊房的改造需經(jīng)90％被征收人的同意，否則不得作出房屋征收決定；第24條提出：要求補(bǔ)償方案需征得三分之二以上被征收人的同意；第25條提出：要求補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上方可生效。通過這三個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l件，不僅將危舊房改造的初始決定權(quán)交給了民眾，而且將后續(xù)補(bǔ)償程序的決定權(quán)也基本交給了被征收人。這樣的程序設(shè)計(jì)意味著，即使政府可以在“危舊房改造”上搞“擴(kuò)大化”，但因?yàn)橛幸陨铣绦虻谋Ｕ?，政府隨意進(jìn)行“危舊房”改造的空間并不大。

⑩ 陳澤民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，184頁，濟(jì)南，山東人民出版社，2001。