公信力危機(jī)與改革：我國慈善組織的困境與出路

一、我國慈善組織及其公信力現(xiàn)狀

在非典和汶川大地震等社會重大事件的推動下，我國的慈善事業(yè)發(fā)展飛速，社會組織也如雨后春筍般在全國各地涌現(xiàn)出來。據(jù)民政部統(tǒng)計，截止到2012年我國登記在冊的社會組織已達(dá)到49萬多個。在我國，NGO被分為官辦NGO和民辦NGO，前者是自上而下的NGO，很大程度上受到政府的主導(dǎo)和控制；后者是自下而上的NGO，多由民間人士基于社會需求發(fā)起。目前我國的社會組織依然以官辦為主，但隨著政策的開放以及慈善理念的廣泛傳播，民間社會組織的力量也日益龐大，在我國慈善事業(yè)中占有一席之地。尤其在08年汶川大地震期間，民辦NGO以其優(yōu)秀的組織動員、募集籌款和運作效力備受政府和全社會的矚目，因而2008年也被稱為“民間NGO元年”。

慈善公信力即慈善組織和慈善活動在社會系統(tǒng)信任中獲得的社會認(rèn)可和公眾信任的程度[3]，它體現(xiàn)的就是公眾對于我國慈善系統(tǒng)運轉(zhuǎn)效率、組織能力、服務(wù)水平等多方面的信任。公信力是慈善事業(yè)發(fā)展的生命源泉，公信力高低體現(xiàn)了民眾對慈善組織的認(rèn)可程度，并直接反映在社會捐贈的金額上。而慈善組織和慈善事業(yè)的公信力則是需要信息公開和透明機(jī)制來實現(xiàn)的。然而，當(dāng)前我國的慈善組織卻面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)。2011年的“郭美美事件”使得公眾對自08年汶川地震以來慈善丑聞頻發(fā)的慈善組織不滿情緒集中爆發(fā)，積聚多時的質(zhì)疑直指“官辦”慈善機(jī)構(gòu)的透明度和公信力，慈善組織的公信力危機(jī)嚴(yán)重阻礙了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

二、我國慈善組織公信力危機(jī)及困境

   慈善丑聞極大的削弱了社會民眾對慈善的熱情和對官辦慈善組織的不信任，同時也暴露了當(dāng)前官辦慈善體制下信息不公開，運作機(jī)制不透明、缺乏有效監(jiān)督等諸多問題。  目前，我國慈善組織存在以公信力缺失為主的上述諸多發(fā)展困境，各種不利因素重疊下慈善組織成長步履維艱。

（一）官辦慈善體制下缺乏監(jiān)管

 在中國公益慈善事業(yè)的發(fā)展中，政府所起的作用十分強(qiáng)大。它不僅是許多慈善活動的發(fā)起者、組織者、參與者和管理者，甚至是許多公益慈善組織背后的操縱者。[1]在這種官辦體制下，我國的慈善組織缺乏真正的獨立性，受到政府自上而下的控制，雖然政府撥款給予了慈善機(jī)構(gòu)一定的資金支持，推動了公益慈善事業(yè)的發(fā)展。但行政化的干預(yù)，使本應(yīng)是全民性的、社會公民自主自愿性質(zhì)的慈善行為變得政府化、形式化，甚至帶有強(qiáng)制性，失去了慈善的真正意義。與此同時，政府在慈善組織中的角色不清，雙重身份使其難以真正起到對慈善組織的監(jiān)督作用。許多官辦慈善組織受到政府的管理和操縱，得不到有效的監(jiān)督，從而給腐敗提供了溫床。

（二）民間組織生存受限，地位缺失

在現(xiàn)行的官辦慈善體制下，民間組織沒有政府機(jī)關(guān)依靠，生存空間受限，步履維艱。根據(jù)《社團(tuán)登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等現(xiàn)行條例的相關(guān)規(guī)定，我國民間社會組織在進(jìn)行登記時，必須掛靠相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位，才能取得合法地位。許多民間組織因找不到業(yè)務(wù)主管部門，因而無法取得合法身份，一直游走于灰色地帶。有學(xué)者估計，在中國實際存在的社會組織可能超過300萬個，且年均增長率在8%至10%。這意味著，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”。[2]

雖然在郭美美事件后，民政部加速了我國慈善改革的力度，逐漸放寬政策，啟動全國性社會組織直接登記，目前在19個省份已開展或試行，但依然有近一半省份的民間組織無法直接登記。另外，全國90%以上的慈善捐款被政府和官辦慈善組織壟斷，官辦慈善組織在政府的資金支持下，發(fā)展勢頭迅猛，將資金不足的民間組織排擠在外，長久以來便形成了我國慈善事業(yè)的資金壟斷現(xiàn)象。這種資源壟斷使得從民間募集來的善款不但沒有流入民間，反而被政府控制，而真正貼近民眾的民間社會組織卻面對著獲得本土捐款難的“資源瓶頸”，被排擠在外。正因目前民間組織在官辦慈善體制下的生存受限，真正的民間慈善組織無法施展，而一些合法的民間慈善機(jī)構(gòu)卻在掛羊頭賣狗肉，使得民眾對慈善組織的真實度存在諸多質(zhì)疑。

（三）慈善組織信息不透明，不公開

目前，我國慈善組織的財政賬務(wù)公開程度相對較差，盡管部分組織已建立了網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺，但其所公布財政數(shù)據(jù)僅是資金金額的羅列，而對相關(guān)慈善款項的具體流向、所辦具體項目、項目成本花費、成本占慈善款項的比重，以及是否符合使用善款的原則卻缺乏詳細(xì)說明[4]，就現(xiàn)實狀況來說，對于慈善資金的監(jiān)督仍由國家審計部門負(fù)責(zé)，慈善組織的資金管理及公示各有其內(nèi)部的管理制度，不盡相同，目前尚未建立起一套統(tǒng)一的、公開透明的社會公示制度，加上缺乏行之有效的監(jiān)督，公眾無法明了自己的捐款去向何方、是否有效使用，因而無法對慈善組織給予信任。在《2013年度中國慈善透明報告》中顯示，2013年的樣本組織平均透明指數(shù)為43.11分，依然未達(dá)到及格水平。同時，在報告的相關(guān)民意調(diào)查中，超七成公眾認(rèn)為我國慈善組織的信息工作有一定程度進(jìn)步，這說明我國慈善事業(yè)“玻璃口袋”的透明度還有待提高，對此公眾也有較高的期待。

（四）慈善機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督，問責(zé)機(jī)制不健全

 在當(dāng)前官辦慈善體制的背景下，慈善組織通常由政府控制或主導(dǎo)，NGO自身也設(shè)有自己的監(jiān)管部門，在政府與組織雙重監(jiān)管下，往往會形成管理工作重疊、監(jiān)督主體混亂的局面，不僅擾亂了慈善組織的正常運行秩序，也會造成管理效率低下等問題。另外，在政府領(lǐng)導(dǎo)下的官辦慈善組織得到政府的大力庇佑，對慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督在一定程度上就是對自己的監(jiān)督，因而政府監(jiān)督的力度和強(qiáng)度也受到極大限制。由此，才會出現(xiàn)善款挪用、政府人員內(nèi)部腐敗等現(xiàn)象。

同時，我國慈善還缺乏健全的社會問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前針對慈善組織的問責(zé)機(jī)制還存在著法律上和制度上的漏洞，一方面，無法可依的狀態(tài)使慈善組織常常鉆法律的空子，違法行為也得不到應(yīng)有的懲罰；另一方面，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)作依靠，來自社會自下而上的監(jiān)督力量相對薄弱，無法真正使捐贈者行使監(jiān)督的權(quán)利，慈善組織也沒有向捐贈者公開信息接受監(jiān)督的法律強(qiáng)制力。慈善機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督，社會問責(zé)機(jī)制不健全，在很大程度上阻礙了我國慈善事業(yè)和慈善組織的發(fā)展，有礙于慈善公信力的恢復(fù)和提高。

三、試探我國慈善組織的改革出路

雖然丑聞給慈善組織帶來了許多不良影響，但卻又不失為我國慈善改革的新契機(jī)。改革的關(guān)鍵不僅在于處理慈善組織現(xiàn)存問題，更在于確定我國慈善組織今后的發(fā)展方向。針對慈善事業(yè)的各項問題，我國政府各部門相繼出臺了相關(guān)政策法規(guī)以推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，慈善組織也積極面對問題彌補(bǔ)和改善現(xiàn)有不足，但全面完成我國慈善改革、實現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家接軌，仍需上下求索。

一方面，要改革我國慈善體制，鼓勵民間慈善組織。從上文闡述的當(dāng)前我國慈善組織公信力危機(jī)面臨的問題中不難看出，這些癥結(jié)的根源就在于當(dāng)前的官辦慈善體系。正是由于政府的過度干預(yù)、職能越位，才嚴(yán)重影響了官辦慈善組織的正常發(fā)展，也抑制了民間慈善組織的成長和發(fā)展。要實現(xiàn)我國的慈善轉(zhuǎn)型，就必須改革現(xiàn)行的慈善體制，改善官辦慈善組織資金壟斷的局面。弱化政府在慈善組織中的權(quán)利和地位，由主導(dǎo)者變?yōu)閰f(xié)助者、支持者，使官辦慈善組織去行政化，真正履行好監(jiān)督職責(zé)。只有政府與慈善組織保持一定距離，才能改善權(quán)力越位、監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀。在改革官辦慈善組織的同時，政府應(yīng)大力推動民間慈善組織的發(fā)展，真正認(rèn)識到民間組織在慈善事業(yè)發(fā)展中不可替代的位置，認(rèn)識到慈善事業(yè)的全民性和社會化的實現(xiàn)，需要凝聚全社會的力量，而非僅僅通過作好政府自身工作就可達(dá)到的。在政策上降低民間社會組織注冊門檻，使越來越多的草根組織獲得合法地位。

另一方面，要健全慈善監(jiān)管和運行機(jī)制，實現(xiàn)行業(yè)自律。應(yīng)盡快建立信息公開透明機(jī)制，完善線上線下的財務(wù)和工作信息公開平臺，讓公眾能夠切實看到慈善組織的運行和財務(wù)狀況。只有信息公開化、組織運作透明化，才能真正獲得公眾的信任，提高自身公信力。對內(nèi)要建立和完善行業(yè)監(jiān)督和自律機(jī)制，加強(qiáng)工作人員的思想教育，提高思想覺悟，從慈善組織內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)行業(yè)自律。另外，慈善組織應(yīng)積極接受社會各界的監(jiān)督，設(shè)立由社會各界的專業(yè)人士組成的獨立于政府與慈善組織之外的第三方評估機(jī)構(gòu)，客觀、公正、真實的反映慈善組織的發(fā)展?fàn)顩r，代表民眾對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。 

【參考文獻(xiàn)】

[1]李國林. 略論政府在社會慈善事業(yè)中的地位和作用[J]. 求實,2005,05:53-56.

[2]中國網(wǎng). 不需再找掛靠單位 超300萬民辦NGO等待“松綁”[EB/OL], http://news.china.com.cn/local/2011-08/16/content_23219519.htm

[3]楊思斌,吳春暉. 慈善公信力:內(nèi)涵、功能及重構(gòu)[J]. 理論月刊,2012,No.37212:158-162.

[4]張弦,張梁,鄭元春. 重塑慈善公信力[J]. 社會與公益,2011,No.1408:8-21.

[5]陳東利. 論中國慈善組織的公信力危機(jī)與路徑選擇[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012,v.35;No.15601:23-27.

[6]林卡,吳昊. 官辦慈善與民間慈善:中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012,v.4204:132-142.

[7]張權(quán). 中國慈善組織公信力缺失的制度原因探究[J]. 北京郵電大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012,v.14;No.6603:100-106.

[8]徐小路.我國慈善事業(yè)發(fā)展存在的問題及應(yīng)對策略[J]. 黑河學(xué)刊,2012,No.17906:185-186.

[9]錢鈺玲. 談“郭美美事件”引發(fā)的“慈善危機(jī)”[J]. 新聞世界,2012,No.24901:88-89.

[10]呂斌. NGO轉(zhuǎn)正是時候了[J]. 法人,2011,No.9109:89-90+96.

[11]《2013年度中國慈善透明報告》發(fā)布 透明度提高33.1%[EB/OL],   http://society.people.com.cn/n/2013/0922/c1008-22992452.html