建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度芻議

摘要  一個(gè)統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)居民均等的社會(huì)保障制度，是終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制和促進(jìn)生產(chǎn)要素融合所必需。因此，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度要按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求，遵循以人為本、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，不斷予以完善。

關(guān)鍵詞  城鄉(xiāng) 社會(huì)保障 建立

 

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，城市不斷向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，大量的土地被征用，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的人員逐年增加，許多農(nóng)民身份已轉(zhuǎn)為居民，但還沒(méi)有完全享受應(yīng)有的待遇，與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等保障方面的差距仍然較大。同時(shí)，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一部分農(nóng)村居民不再以土地作為主要生產(chǎn)資料，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來(lái)越多，但是由于現(xiàn)階段社會(huì)保障的缺失，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村人口的生活風(fēng)險(xiǎn)也就不斷加大。農(nóng)民只能以土地作為就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)的唯一依托，社會(huì)保障制度缺失的問(wèn)題已引發(fā)一系列矛盾和問(wèn)題。

社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助等方面，其中社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)已初步建立中國(guó)特色的社會(huì)保障體系，但從總體上看，現(xiàn)行社會(huì)保障制度與社會(huì)各階層的期待還有較大差距，制度設(shè)計(jì)帶有明顯的城鄉(xiāng)二元分 治色彩。隨著我國(guó)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀(guān)需求。

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響和制約，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)的種類(lèi)、管理與運(yùn)營(yíng)方式、基金籌集辦法、征繳率、支付標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)基金給付與監(jiān)督等均缺乏統(tǒng)一的政策法規(guī)，影響了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的進(jìn)程。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不同。現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)有三種，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，上述三種養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例不同，且同類(lèi)保險(xiǎn)中又進(jìn)行分類(lèi)。二是醫(yī)療保險(xiǎn)種類(lèi)較多。目前，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)有六種，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民低保醫(yī)療救助、農(nóng)村居民低保醫(yī)療救助及離休人員、“5•12”老干部、傷殘軍人醫(yī)療保險(xiǎn)。從以上六種醫(yī)療保險(xiǎn)看，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民界定清晰，城鎮(zhèn)職工和居民的醫(yī)保又分為若干類(lèi)型。三是城鄉(xiāng)居民受益不均。由于各階層繳費(fèi)比例不同、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助額度不同，造成各種養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)受益不均。四是缺乏統(tǒng)一管理機(jī)制。目前，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系多家分管、條塊分割，缺乏統(tǒng)一、長(zhǎng)效的管理機(jī)制?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)多家管理、自成體系、政出多門(mén)、分級(jí)統(tǒng)籌的機(jī)制產(chǎn)生這樣的弊端：一是城鄉(xiāng)受益不均。城鄉(xiāng)困難群體得不到同等保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面小，農(nóng)民參保積極性不高，基本上沒(méi)有保障效果。二是調(diào)控能力不強(qiáng)。三是行政成本增加。由于機(jī)構(gòu)重疊、人財(cái)浪費(fèi)，加大了管理成本，影響了服務(wù)效率。 

目前，全國(guó)有不少省市在推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化工作，得到當(dāng)?shù)厝罕姷膿碜o(hù)。新修訂的國(guó)家《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）規(guī)定，省、區(qū)、市政府可根據(jù)實(shí)際情況，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)合并實(shí)施。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，意義重大。保障公民基本權(quán)利。人人享受社會(huì)保障制度，是憲法規(guī)定的每個(gè)公民的基本權(quán)利。一個(gè)統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)居民均等的社會(huì)保障制度，是終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制和促進(jìn)生產(chǎn)要素融合所必需。因此，社會(huì)保障資源的整合是大勢(shì)所趨，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)大保障格局，保障全體公民合法權(quán)益，防止資源浪費(fèi)具有積極意義?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度要按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求，遵循以人為本、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，不斷予以完善。

 一是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)保障制度是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基本制度，它對(duì)保障社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行具有重要的作用，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不可缺少的動(dòng)力機(jī)制和福利機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，有成功者，有失敗者，還有困難群體，政府應(yīng)該保障他們的生存權(quán)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷走向成熟，市場(chǎng)在資源和生產(chǎn)要素配置中的作用越來(lái)越大，人口的自由流動(dòng)成為常態(tài)，要求政府在國(guó)民收入二次分配中對(duì)困難群體予以?xún)A斜。 

二是轉(zhuǎn)變政府職能。提供包括社會(huì)保障在內(nèi)的公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代政府的主要職能。必須進(jìn)一步解放思想，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。轉(zhuǎn)變政府職能，必然要求加快建立、完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)制度，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中融合，是現(xiàn)代政府必須履行的職能。 

三是統(tǒng)一政策?，F(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施對(duì)象分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，形成農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)分割分治。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，這兩大相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)走向統(tǒng)一，在實(shí)施的基本原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源（各方比例）、保險(xiǎn)金給付（具體標(biāo)準(zhǔn)）、保險(xiǎn)金的管理與運(yùn)營(yíng)、基本項(xiàng)目設(shè)置等方面，都應(yīng)實(shí)行相同的制度。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入城市化進(jìn)程加快、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局逐步形成的重要時(shí)期，需要積極推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，通過(guò)戶(hù)籍制度均等化，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度均等化。必須建立由中央級(jí)財(cái)政承擔(dān)大部分，地方級(jí)財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)小部分的社會(huì)保險(xiǎn)基金制度。同時(shí)，社?；饝?yīng)由國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)管，國(guó)內(nèi)自由流通，以打破區(qū)域界限，促進(jìn)各類(lèi)人才自由流動(dòng)，直正使全體公民享受到均等的社會(huì)保障。 

四是分步推進(jìn)。建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)制度，涉及到調(diào)整很多利益主體，可以根據(jù)各地實(shí)際條件分步實(shí)施，最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目逐步實(shí)行基本相同的待遇標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段實(shí)施的儲(chǔ)蓄式農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，加快完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)勢(shì)在必行。要盡快出臺(tái)新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌，再逐步推進(jìn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度項(xiàng)目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、受益不均，農(nóng)村、城鎮(zhèn)又分為若干標(biāo)準(zhǔn)。可將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與大病統(tǒng)籌的新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)合并實(shí)施，再逐步過(guò)渡實(shí)現(xiàn)各類(lèi)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一。將農(nóng)村低保與城鎮(zhèn)低保并軌執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保醫(yī)療救助均等統(tǒng)一。國(guó)家要加大投資力度，提高補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，逐步做到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)保、低保一體化。 

五是要依法保障。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理法制化，意味著社會(huì)保障政策的統(tǒng)一和社會(huì)成員享受社會(huì)保障權(quán)益機(jī)會(huì)的均等，同時(shí)也為社會(huì)保障具體操作提供法律依據(jù)。社會(huì)保險(xiǎn)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程，各類(lèi)保險(xiǎn)的性質(zhì)、特點(diǎn)、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、享受條件、費(fèi)用來(lái)源、管理方式都不盡相同，需要按不同保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行立法和分項(xiàng)管理。同步整合成為獨(dú)立的社會(huì)保障統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，將各部門(mén)管理的各項(xiàng)社會(huì)保障職能統(tǒng)一起來(lái)，明確各部門(mén)的職能定位，形成各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。 

六是應(yīng)改費(fèi)為稅。將現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保障稅，這是規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金籌措方式的治本之策。國(guó)家頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（包括養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)）實(shí)行“二費(fèi)合征”，由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保障稅，需要研究制訂《社會(huì)保障稅條例》，對(duì)社會(huì)保障稅稅率、稅基、納稅對(duì)象、征收辦法等作出具體規(guī)定，由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征收，這有利于實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，依法擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，提高征繳率，降低行政成本。

建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，遵循了以人為本的理念，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造熱情，維護(hù)其合法權(quán)益，使其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，對(duì)促進(jìn)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。