黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的功能定位與實(shí)踐路徑探析

 摘要：黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，近年來(lái)在國(guó)家治理中發(fā)揮著日益顯著的作用。然而，其在行政訴訟這一典型公法救濟(jì)程序中的角色仍存在理論模糊與實(shí)踐分歧。本文立足于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的“二元規(guī)范體系”框架，系統(tǒng)探討黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的功能定位，分析其作為裁判說(shuō)理依據(jù)、程序啟動(dòng)誘因、行為合法性判斷參考等多重角色，并結(jié)合司法實(shí)踐中的典型案例與制度障礙，提出明確適用邊界、強(qiáng)化銜接機(jī)制、完善司法審查標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)踐路徑，以期推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與行政訴訟制度的良性互動(dòng)與法治協(xié)同。

 　 關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；行政訴訟；功能定位；司法適用；法治協(xié)同

　  一、引言

　　黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。2017年《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》明確提出，要將憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)共同納入國(guó)家工作人員學(xué)法用法內(nèi)容，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在治理實(shí)踐中的深度融合。然而，在行政訴訟這一以審查行政行為合法性為核心的司法程序中，黨內(nèi)法規(guī)是否具有法律效力？能否作為裁判依據(jù)？其功能邊界何在？這些問(wèn)題尚未在理論與實(shí)務(wù)界形成共識(shí)。

　　本文認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)雖不直接構(gòu)成行政訴訟法意義上的“法律依據(jù)”，但其在特定情境下可對(duì)行政行為的形成、程序正當(dāng)性乃至實(shí)體合法性產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，從而間接介入行政訴訟過(guò)程。厘清其功能定位與實(shí)踐路徑，對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、提升司法治理能力具有重要意義。

　　二、黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的功能定位

　　（一）非直接裁判依據(jù)，但可作為說(shuō)理參考

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十三條，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。黨內(nèi)法規(guī)未被列入法定裁判依據(jù)體系。最高人民法院相關(guān)司法解釋亦未賦予其直接適用效力。因此，黨內(nèi)法規(guī)不能直接作為撤銷(xiāo)或維持行政行為的直接法律依據(jù)。

　　然而，在司法說(shuō)理層面，黨內(nèi)法規(guī)可發(fā)揮補(bǔ)充性、解釋性功能。例如，在涉及領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為、重大決策程序、廉政紀(jì)律等案件中，若行政行為的作出明顯違反《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)定，法院可在裁判文書(shū)中援引相關(guān)條款，用以說(shuō)明行政程序的瑕疵或裁量權(quán)的濫用，增強(qiáng)裁判的說(shuō)服力與政治正當(dāng)性。

　?。ǘ┬姓袨楹戏ㄐ耘袛嗟拈g接參照

　　部分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在“同源共治”現(xiàn)象。例如，以《重大行政決策程序暫行條例》為例，該規(guī)定與《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》在決策程序上高度協(xié)同。當(dāng)行政機(jī)關(guān)未履行黨內(nèi)規(guī)定的請(qǐng)示報(bào)告程序，進(jìn)而影響行政決策的民主性與科學(xué)性時(shí)，該行為雖不直接違反國(guó)家法律，但可能構(gòu)成程序違法或明顯不當(dāng)，法院可以據(jù)此認(rèn)定行政行為存在合法性缺陷。

　　此外，在涉及“黨管干部”“黨管意識(shí)形態(tài)”等特殊領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)往往構(gòu)成行政行為的前置性規(guī)范。如高校黨委書(shū)記任命、新聞出版內(nèi)容審查等，若行政機(jī)關(guān)未遵循相關(guān)黨內(nèi)程序，其后續(xù)行政行為可能因缺乏正當(dāng)基礎(chǔ)而被質(zhì)疑。

　?。ㄈ﹩?dòng)行政訴訟程序的誘因或證據(jù)線索

　　實(shí)踐中，公民、法人常以行政機(jī)關(guān)違反黨內(nèi)法規(guī)為由提起行政訴訟。以常見(jiàn)的履職之訴為例，行政相對(duì)人根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》向黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)舉報(bào)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)相對(duì)人的行為構(gòu)成不作為，屬于違反黨紀(jì)的行為，但是此時(shí)行政機(jī)關(guān)未依法履職，當(dāng)事人遂提起履職之訴，并將黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的處分決定列為證據(jù)。此時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)雖非法律依據(jù)，但可作為證明行政機(jī)關(guān)存在不作為或怠于履職的線索，進(jìn)而人民法院可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第六項(xiàng)關(guān)于“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)”的受案范圍在行政訴訟領(lǐng)域依法處理。

　  三、實(shí)踐困境與制度障礙

　　盡管黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中具有一定功能空間，但當(dāng)前仍面臨多重挑戰(zhàn)：

　　1.規(guī)范位階模糊：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的效力邊界不清，部分地方將黨內(nèi)文件直接作為行政執(zhí)法依據(jù)，導(dǎo)致“以黨代政”風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.司法審查標(biāo)準(zhǔn)缺失：法院對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的援引缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的過(guò)度依賴，有的完全回避，影響裁判一致性。

　　3.公開(kāi)性與可預(yù)期性不足：部分黨內(nèi)法規(guī)未向社會(huì)公開(kāi)，當(dāng)事人難以知悉，甚至涉密，造成黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行可預(yù)測(cè)性降低，進(jìn)而影響黨內(nèi)法規(guī)的公信力。

　　4.救濟(jì)機(jī)制缺位：若因違反黨內(nèi)法規(guī)導(dǎo)致權(quán)益受損，當(dāng)事人難以通過(guò)行政訴訟獲得直接救濟(jì)，黨內(nèi)申訴與司法救濟(jì)銜接不暢。

　　四、實(shí)踐路徑優(yōu)化建議

　?。ㄒ唬┟鞔_適用邊界：堅(jiān)持“間接性、補(bǔ)充性、程序性”原則

　　法院在行政訴訟中援引黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)嚴(yán)格限定于以下情形：

　　1.用于解釋行政程序的正當(dāng)性。當(dāng)行政行為的作出涉及重大決策、干部任免、資金使用等事項(xiàng)時(shí)，若相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)（如《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》）對(duì)程序步驟、民主集中制原則或內(nèi)部審批流程作出明確規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)未予遵循，雖未必直接違反國(guó)家法律，但可能削弱行政程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)。此時(shí)，法院可援引黨內(nèi)法規(guī)說(shuō)明該程序瑕疵如何影響行政行為的合理性與可接受性，從而在說(shuō)理層面強(qiáng)化對(duì)程序正義的保障。

　　2.作為判斷裁量是否濫用的參考。在自由裁量權(quán)行使過(guò)程中，若行政機(jī)關(guān)的行為明顯背離《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中關(guān)于廉潔自律、公正履職的要求（如濫用職權(quán)為特定關(guān)系人謀利、違反“三重一大”決策制度），即便國(guó)家法律未對(duì)具體情形作出禁止性規(guī)定，法院亦可將此類黨內(nèi)規(guī)范作為衡量裁量是否“明顯不當(dāng)”或“違背比例原則”的輔助標(biāo)準(zhǔn)，防止權(quán)力異化。

　　3.在國(guó)家法律存在空白或模糊時(shí)，提供價(jià)值指引。面對(duì)新興治理領(lǐng)域（如數(shù)據(jù)安全、意識(shí)形態(tài)管理、基層黨建與公共服務(wù)融合等），國(guó)家立法可能存在滯后或原則性規(guī)定。此時(shí)，若黨內(nèi)法規(guī)已就相關(guān)行為設(shè)定明確規(guī)范[如《黨委（黨組）落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》]，法院可以在不突破法律底線的前提下，將其作為理解政策意圖、填補(bǔ)規(guī)范縫隙的價(jià)值參照，引導(dǎo)行政行為符合新時(shí)代治理要求。

　　同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)不得替代國(guó)家法律作為裁判主文依據(jù)。

　?。ǘ?qiáng)化制度銜接：推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與行政程序法協(xié)同

　　建議在《行政程序法》（立法進(jìn)程中）或相關(guān)司法解釋中，明確將“符合黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于重大決策、干部管理、廉政建設(shè)等程序要求”作為行政行為合法性的考量因素之一。同時(shí)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)中涉及公民權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容依法轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律或行政規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)“黨內(nèi)治理”與“國(guó)家治理”的規(guī)范轉(zhuǎn)化。

　?。ㄈ┩晟扑痉ü_(kāi)與說(shuō)理機(jī)制

　　對(duì)于援引黨內(nèi)法規(guī)的行政判決，應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明援引理由、規(guī)范內(nèi)容及其與案件事實(shí)的關(guān)聯(lián)性，避免“暗引”或“泛引”。同時(shí)，推動(dòng)非涉密黨內(nèi)法規(guī)向社會(huì)公開(kāi)，保障當(dāng)事人知情權(quán)與程序參與權(quán)。

　?。ㄋ模?gòu)建“黨內(nèi)監(jiān)督—法律監(jiān)督”協(xié)同機(jī)制

　　借鑒黑龍江等地探索的“黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督銜接協(xié)同”機(jī)制，在行政爭(zhēng)議化解中，可由檢察機(jī)關(guān)對(duì)明顯違反黨內(nèi)法規(guī)且損害公共利益的行政行為提出檢察建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，減少訴訟對(duì)抗，提升治理效能。

　  五、結(jié)語(yǔ)

　　黨內(nèi)法規(guī)不是行政訴訟的“法源”，但卻是理解當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行邏輯不可或缺的“制度語(yǔ)境”。在堅(jiān)持國(guó)家法律主導(dǎo)地位的前提下，合理承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的輔助性、解釋性功能，既是尊重中國(guó)政治體制現(xiàn)實(shí)的體現(xiàn)，也是推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的必然要求。未來(lái)，應(yīng)通過(guò)制度化、規(guī)范化路徑，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與行政訴訟制度的有機(jī)融合，共同服務(wù)于良法善治的法治中國(guó)目標(biāo)。

文章來(lái)源：《安徽科技報(bào)》http://00559.cn/w/qt/35317.html