制度的力量——讀《維正之供——清代田賦與國家財政（1730-1911）》

一、漏規(guī)、攤捐與19世紀初期的地方財政

清代的田賦制度的基本框架在雍正時期搭建完畢，因此學界對于這一時期耗羨歸公改革和養(yǎng)廉銀的創(chuàng)設給予極大的重視。但既有研究對于雍正以財政制度發(fā)展研究不深，作者從嘉慶二十五年（1820年）清查陋規(guī)一事考察地方財政演變，揭示乾嘉以降財政與政治的關鍵問題。當年秋天，道光帝繼位，在大學士英和的建議下，道光帝試圖將早已名不副實的財政體系正本清源，但僅僅三個月后，這種努力歸于失敗。

問題根源在于高度集中的清代財政體系。隨著明代后期開始的賦役納銀化，財政大權高度集中于戶部成為可能，一切財稅經費均由戶部統管，財政體系中并不存在中央財政與地方財政之分。高度集中的體制之下并沒有地方財政名目，但是地方辦公所用經費是現實的需要。雍正年間的耗羨歸公的意義就在于把原本的灰色收入納入國家財政體系中，充當地方的辦公經費。

但是18世紀中期以降，物價上漲、人口驟增等因素導致了地方各級政府的行政開支逐漸增大。然而，作為法定財源的養(yǎng)廉銀卻維持定額，因此，至遲在嘉道之際（1820年前后），雍正年間建立的地方財政體制已經無法滿足地方政府的經費需求。于是，手握田賦經征權的州縣勢必通過附加稅來解決經費問題。只要未滋物議或引發(fā)京控、民變，地方政府的額外加征與經費授受是被默許的。剔除道德因素，陋規(guī)是一種適應現實需要的必然選擇。

除了清朝高度集中的財政制度外，還有兩個因素對于陋規(guī)的產生與發(fā)展起到推動作用。第一在于田賦制度本身的漏洞，田賦征收的前提在于國家對于全國土地和戶口的掌握。但有清一代，除了康熙、雍正年間，在部分地區(qū)清丈過土地以外，始終沒有對于全國的土地清丈行動，國家對于土地情況的掌握居然是建立在明萬歷九年（1581年）清丈的基礎上；至于戶口問題，清代最重要的人口數據“丁”，根據何炳棣的研究，“丁”既不是戶口數據，也不是成年納稅男子人口數據，而僅僅是一種賦稅單位。中央并不掌握真實人口和土地數據，因此只能維持固定的稅額。人口的增長和新開墾土地增多不僅無法帶來稅收增長，反倒加重了基層的行政開支。有限的稅收越來越難以應對社會出現的種種危機。

第二在于制度的慣性和政治倫理的束縛，輕徭薄賦是儒家思想所贊頌的仁政，因而減免田賦就具有特別的政治意義。自康熙年間推出推出“滋生人丁，永不加賦”的政策后，無論實際運行中不正規(guī)的附加性征收已經對百姓造成了多嚴重的負擔，“加賦”“加派”是不能出現在正式的朝廷政令之中。道光帝清查的動因在于破除陋規(guī)造成的吏治腐敗與民困國弱的，但是一旦厘清陋規(guī)，將之合法化，形同于加稅，即使是皇帝也不能承受這樣的指責。

清代高度集中的財政體制之下，由于種種因素，出現了一種奇怪的局面。表面上運行的是法定的財政體系，這套體系稅下收是定額的，體現輕徭薄賦的理念。但實際上，在體系之外運行著非正式地方財政體系。以1857年湖北為例，各縣錢糧實際征收額是法定稅收的1.4-1.8倍。

嘉道之際，地方政府的主要財源來自陋規(guī)、攤捐代表的額外財政，不僅戶部無法掌控外省的陋規(guī)、攤捐，地方各級政府也不了解下級收入的“詳細曲折”，這與清政府力圖建立的高度集中的財政體系的總目標背道而馳，這不能不說是一種諷刺。用馬寅初的話說，中央擁“集權”之虛名，地方收“濫權”之實惠。

二、漕運體系的終結

漕運是中國古代社會所特有一種經濟現象，由于首都人口眾多，而本地區(qū)糧食難以自給自足，中央王朝不得不從外地征調糧食以保證供給。明清以來，國家在運河各省建立起一套龐大的漕運官僚體系，每年在400余萬石漕糧之外，還要加收漕項銀米作為運輸經費。從經濟角度而言，漕運不計成本，損耗頗多，但因為漕糧關涉天庾，所以不能輕易改弦更張。

雖然在清代田賦和漕糧屬于不同的稅目。但在征收層面，時人常將二者并稱。晚清以來，由于太平天國的沖擊、運河的衰敗、交通進步、東北與華北糧食農業(yè)生產發(fā)展和糧食市場成熟諸多因素影響下。到光緒二十七年（1901年），除江浙外，各地運解100萬石糧食，其余有漕各省一律折色解征。實際上已經與地丁無異。故此，作者把漕糧也納入考察的范疇。

雍正時代對后世財政、政治影響較大的耗羨歸公的改革，從20世紀以來，學者們研究就已經非常多了。但是以往的研究并沒有注意到在漕糧領域也發(fā)生類似的漕耗歸公的改革。其中雍正七年（1729年），江蘇巡撫尹繼善的改革最為重要，奠定了后世改革的模板。

尹繼善在雍正初年的定案基礎上，重訂漕費收支章程：第一，每石征銀六分折錢54文；第二，把收糧食的觚改為小口，便于查察，防止官吏浮收；第三，漕費半給旗丁，半給州縣?？梢钥闯龃舜胃母锏木窈秃牧w歸公是一致的。通過征收定額漕費，為漕糧運輸和州縣辦公提供必要經費支持。到乾隆八年（1743年）尹繼善再次蒞臨兩江，重新核定漕費。至此構成了18世紀中后期江蘇漕費章程的實質內容。

尹氏的改革不僅肅清積弊，還對有漕各省起到了示范作用。因而具有更為深遠的意義，但是尹氏的改革并不是一勞永逸，尹氏改革始于雍正七年（1729年），但在乾隆初年就有故態(tài)復萌之相，尹繼善于乾隆八年（1743年）和乾隆十七年（1752年）再蒞兩江，確保了漕務的穩(wěn)定。

如同耗羨歸公一般，隨著清代人口大爆炸，引起的物價上漲、管理成本增長、運河阻塞等問題，舊有的漕運制度不能應對增加的開支，不得不再次求助于浮收。根據時人的描述，到乾隆三十年（1765年）前后，漕務風氣大變，浮收屢禁不止。嘉慶四年（1799年），嘉慶帝親政以后關于江南漕務的討論中，由于數十年的征收，漕費已經不被認為疆臣的權宜之計，而是戶部管控的正項之一，因此再度加征漕費形同加賦，遭到了嘉慶帝的反對，至此尹繼善的改革完全失去了意義。

到嘉道年間，漕務是和積弊相聯系在一起的。這一時期的積弊主要是規(guī)?？涨暗摹案≠M”。其中的大頭是幫費，就是旗丁在法定的津貼銀米之外，向州縣索取錢糧的規(guī)費。嘉慶以前幫費之名并不多見。雖然物價溫和上漲、經費克扣、屯田荒廢、土產及私鹽收入減少、河工廢馳運道淤塞、造船費用上漲等多重因素，造成了旗丁收入減少開支增加，但仍不能解釋幫費的超額增長。

實際上根據包世臣的觀察，幫費的增長主要是為了應付陋規(guī)，90%的幫費流入了沿途衛(wèi)所、總漕、倉場衙門。幫費增長的實質就是由于財政結構缺陷，在額定財政之外，必須有額外財政保證地方事務的運轉。在18世紀中國人口激增、經濟發(fā)展與物價高企的大背景下，額外財政壓倒了額定財政。無論如何，額定財政與額外財政均取自于田畝，額外財政增長增加了民眾的負擔，大小戶、注荒不均更加速了民眾財富兩極分化，使得富者愈富，貧者愈窮。

從經濟角度而言，漕運并不合算，但是涉及“天庾正供”，而被長期運行。不合理的財政體系，加重了民眾的負擔，對國家也并不有利，漕運的體系越發(fā)難以為繼。最終在道咸之際采取漕糧海運的舉措。

以往漕糧海運的研究，多從“運”的角度出發(fā)，強調自然條件與戰(zhàn)爭的阻力。但作者認為直接原因在于財政的困境，河道阻塞和太平天國戰(zhàn)爭興起只是制度變革的背景，各方均無意從根本上解決問題。作為問題根源的州縣支出結構在改行海運后并未改變，因此官民交困、收兌兩難的局面沒有改變。改革雖然取得一時成效，但最終必然歸于失敗。

太平天國運動進一步破壞了清王朝的漕運體制。漕糧改折在清代并非罕見。但總體而言，都是作為權宜之計。漕糧制度為明清兩代沿襲，早已形成一個從中央的戶部到地方的漕運、河道、倉場各衙門的巨大利益集團。以湖北為例，太平天國占據蘇南以后，使得南方各省無法向中央上繳漕糧，采取了改折的辦法。在太平天國戰(zhàn)爭結束后，似乎一切又要回到原點。

不過，作者特別提醒我們，當中央要求湖北改回繳納漕糧時，“問題的焦點在于，一旦恢復本色起運，大幅提高的成本將由誰來負擔?！憋@然，戶部及中央絕不會承擔，湖北巡撫也絕不愿意由本省買單。雙方妥協的結果是，湖北省每年在鎮(zhèn)江等處采購糧食，作為運送京師的漕糧，再由上海裝上沙船，沿海運往天津，轉運京師。這樣，對于湖北來說，至少節(jié)省了長江航運的高額成本；對于中央政府來說，則保障了漕運體制延續(xù)下來。

進入同治年間，則以江蘇的改革最為引人注目，胡林翼在湖北的改革雖取得一定成效，但江蘇作為南方賦稅重地，其改革的意義并不是湖北能擬的，經過同中央的討價還價，達成了有清以來最大的減賦數額。

但要注意幾點。第一，由于制度慣性，戶部始終不肯放棄減免難以征收的稅額，造成了減賦效果大打折扣；第二，減賦取得成效的關鍵，在于自咸豐后期以來新財源的開辟；第三，同胡林翼在湖北的改革一樣，改革始終沒有涉及問題的關鍵——清丈全國土地。政府既無意愿也無能力，因此改革始終是浮于表面，只能收一時之效。甲午戰(zhàn)爭以后在巨大的財政支出壓力下，清政府不得不要求除江浙以外的地區(qū)全部折征，給運行了數百年的漕運體制致命一擊。百足之蟲死而不僵，清王朝的官僚系統仍然具有強大的慣性，維持漕運體制不至完全廢棄。直到清朝滅亡，江浙兩省的漕糧起運交倉仍然沒有完全廢止。

三、幾點思考

1、制度的慣性

田賦中的漕糧最突出地體現了傳統政治思想中實物征收、實物儲備的理財觀念，圍繞數百年的漕糧、漕運又衍生出從州縣“吃漕飯”的“刁生劣監(jiān)”到運丁水手，從書手幕友到漕運總督一系列形形色色、正式非正式的利益相關機構和人員?？梢哉f，漕糧、漕運制度是清朝財政制度中制度慣性最大的一個，在地丁早已折解的情形下，河運卻難以改海運，本色漕糧難以在法條上確立折征采買制度，本色漕糧難以實現折銀解京。所以對18世紀中葉以降清代漕糧、漕運制度考察，就有超出財政史的價值，而可以成為管窺傳統中國制度變遷之復雜性的一扇窗戶。

2、對前現代國家不能用今天的眼光審視

人不能脫離于他所處的時代，我們生活的時代已經同一百多年早已不同。對晚清的人而言，他們所處的時代和前代固有不同，但是傳統的部分仍舊頑固的保存下來，我們重新審視那段歷史應當避免用今人的觀點來審視古人。于我而言，對于清朝田賦制度系統性的了解還是第一次。其中許多細節(jié)令我大吃一驚。

湖北自明萬歷九年清丈后，屢經喪亂。除少數縣份曾于康熙年間推行清丈，多數州縣并無魚鱗冊、實征冊，地方官缺乏催科所必需的地籍、戶籍信息。在此背景下，州縣普遍將錢漕征收交由各類書差包辦?！?/span>

此時已是咸豐十年（1858年），距離明萬歷九年（1581年）過去了近三百年之久，在這漫長的時間里，非獨湖北，全國范圍內都沒有進行過統一的、大規(guī)模土地清丈?？紤]到何炳棣對于丁的定義，所謂高度集中的中央政府，對于真實情況掌握竟如此之弱，是習慣了大數據分析時代的人們所難以想象的。

還有就是貨幣體系的復雜程度。作為主幣的銀兩并非鑄幣，而是稱量貨幣。幣制的不善導致權量、成色不齊成為普遍現象。對于習慣了現有貨幣制度的我們，在面對數據分析時更應當格外留心。

3、督撫專權之思考

晚清以來的央地關系，以羅爾綱先生為代表的所謂“督撫專政”與“外重內輕”的權力格局說影響最大，李細珠通過對清末新政時期地方督撫權力變化的研究認為，辛亥鼎革之際，中央與地方權力關系實際上已演變?yōu)椤皟韧饨暂p”的權力格局。此說從政治史的角度重新審視了晚清時期的央地關系，本書則從財政的角度審視這一問題，督撫若能專權，必須將一省之司法權、財政權、行政權等若干重要權力掌握在省，但是省對于下級機構的財政狀況，正如中央的戶部無法控制外省的陋規(guī)、攤捐收入那樣，督撫也不了解州縣收入的“詳細曲折”。第一章嘉慶二十五年清查的失敗，正說明集中財權之不易，中央—省—州縣各級之間的“包征包解”模式，才是財政管理之常態(tài)。

4、打通了古代史和近代史研究的壁壘

田賦作為古代最大宗的賦稅收入，其研究為學者所矚目，但是以往清代賦稅研究的問題在于明顯的割裂，學界對于雍正年間的清朝財政體制基本構建的過程著墨甚多，但此后制度如何運行語焉不詳；另外在晚清時代的田賦，盡管仍是最大宗的稅收，但比重卻大為下降，學界更注重對于新式財源的研究，因此基本而言，賦稅問題仍舊是個明清史研究問題。作者從1730年寫到1911年，突破了清代經濟史研究中通常以十九世紀中期為界，分為兩段的做法。有助于打通學術壁壘，更宏觀的把握這一時期的基本情況。

5、缺少對于邊疆民族地區(qū)的財政的分析

本書名為清代田賦與國家財政，但是主要的考察對象是江浙鄂等南方經濟發(fā)達省份，這些地區(qū)的田賦占比很大，因而具有了極高的代表性。但是清代的邊疆民族地區(qū)因其行政制度與內地不同，其財政問題應當多加思考，目前對于新疆、四川、東北等地的研究頗深，希望作者能夠加入這些部分，豐富全書的內容。

6、缺乏中西方比較的視角

清代的賦稅總體而言是不低的，但是就絕對的稅負來看，卻又顯得不那么多。1908年，中國的農民田賦負擔約相當于其土地總產出的2%-4%，遠低于明治時期日本的10%，也遠低于西歐前現代時期的例行“什一稅”，更毋庸說現代化國家的高得多的比例（20%以上），那么為什么外國稅負更重，卻沒有產生清代這樣多的經濟社會問題？這也是一個需要回答的問題。

文章來源：  《文化產業(yè)》  http://00559.cn/w/wy/32640.html