民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的維度剖析——學術論壇

2012年8月31日十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的民事訴訟法修正案將原《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權對民事審判實行法律監(jiān)督”之規(guī)定改為現(xiàn)《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督”的規(guī)定。由于民事執(zhí)行是民事訴訟活動的最后一個環(huán)節(jié)，也是其中最為重要最具有實質(zhì)意義的環(huán)節(jié)，所以現(xiàn)《民事訴訟法》業(yè)已將民事執(zhí)行活動納入人民檢察院的檢察監(jiān)督中。為實踐中早就開展的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督活動提供了法律依據(jù)和制度支持，奠定了民行執(zhí)行檢察監(jiān)督活動的合法性，充實了該活動的正當性。當然，客觀說，現(xiàn)行《民事訴訟法》關于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定還相當疏漏，尚未能作到民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權力運行的規(guī)范化、制度化。為更具體地指引及明確地規(guī)制人民檢察院的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度化建構(gòu)是應然舉措。
我國現(xiàn)行《行政訴訟法》是1989年4月4日七屆全國人大第二次會議通過的。通識認為該法雖早巳落后于我國社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的實際，但由于種種原因遲至今日《行政訴訟法》的修正仍未真正啟動?，F(xiàn)行《行政訴訟法》雖未有行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的明確規(guī)定，但理論界一致認為在我國《憲法》根本法的層面，人民檢察院對行政訴訟的執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督是有依據(jù)的。另外，作為憲法性法律的《人民檢察院組織法》關于檢察權的形式、范圍及其運作目的的規(guī)定，也可以引申得出人民檢察院對行政訴訟執(zhí)行活動有權進行法律監(jiān)督的論斷。雖然現(xiàn)行行政訴訟基本法并未有人民檢察院有權對行政訴訟執(zhí)行進行法律監(jiān)督的明確規(guī)定，但近年來，行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐卻在不少地方切實開展著，并且取得了良好的法律效果和社會效果。開展行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐的地方，其依據(jù)主要憑借兩種形式：其一是有地方的人大常委會通過地方性法規(guī)的形式規(guī)定了人民檢察院有權對人民法院的執(zhí)行工作進行監(jiān)督，比如2010年3月寧夏銀川市人大常委會通過了《關于加強對民行執(zhí)行案件法律監(jiān)督的決議》，著力推動民行執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的法治化、制度化、規(guī)范化發(fā)展；其二是有的地方檢察院與法院會簽規(guī)范性文件規(guī)定檢察院有權對法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督，比如2011年2月甘肅省檢察院與該省高級人民法院會簽了《甘肅省人民檢察院甘肅省高級人民法院關于民事行政執(zhí)行工作檢察監(jiān)督的意見》，為檢察院監(jiān)督法院的民事行政執(zhí)行工作提供法律依據(jù)。緣于行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督具有十分迫切的現(xiàn)實必要性，筆者認為未來人民檢察院對行政訴訟執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督也將常態(tài)化進行，并且一定會向著規(guī)范化、制度化方向邁進。
無容置疑，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度及其實踐運作不僅牽涉到對當事人及利害關系人的合法權益，更重要的是其實際上是對兩大公權力即人民檢察院的檢察權這一司法權和人民法院執(zhí)行權這一司法權關系的重新定位和權力格局的調(diào)整。因此，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權配置不當，抑或其行使拿捏不當，不僅無助于執(zhí)行難、執(zhí)行亂局面的改善。無效于當事人合法權益的維護，相反還可能造成檢察權和審判權這兩大司法權的不和諧乃至引發(fā)二者的直接對抗，這無疑將有損于司法的尊嚴。將侵蝕乃至摧毀社會主義法治大廈的根基。所以，為確保司法權內(nèi)部和諧，實現(xiàn)檢察權與執(zhí)行權兩大公權力的良性互動，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設置及其具體實施應該掌控分寸，拿捏適度。有鑒于此，筆者不揣鄙陋撰文分析民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的維度，權作引玉之磚，以期引起學術理論界和司法實務界對這一重大理論意義和實踐價值課題的研究旨趣。
一、監(jiān)督機制運行的目的
監(jiān)督機制運行的目的，意指民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設置及其實踐實施的宗旨。筆者認為，在此問題的把握上，必須將保障執(zhí)行、實現(xiàn)執(zhí)行作為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機制運行的直接目的或根本目的。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐發(fā)自于執(zhí)行難、執(zhí)行亂的執(zhí)行工作實際，其最初是作為解決執(zhí)行難、克服執(zhí)行亂的一種舉措應運而生的，是為了彌補法院自身內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督機制在促進依法執(zhí)行、高效執(zhí)行、公正執(zhí)行上的不足、不力而出現(xiàn)的措施、方式、方法或開出的一劑良方。據(jù)筆者考證。在我國人民檢察院對人民法院的民行執(zhí)行進行檢察監(jiān)督的實踐案例最早出現(xiàn)于2003年。2003年6月。鄭州市法院為了克服民行執(zhí)行難、執(zhí)行亂現(xiàn)象。加強執(zhí)行工作的力度，邀請人民檢察院派員現(xiàn)場監(jiān)督一些具有重大社會影響的民事案件的執(zhí)行，而鄭州市檢察機關隨即開始了對法院民行執(zhí)行活動檢察監(jiān)督的探索。由于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督發(fā)自于執(zhí)行的需要，所以其應該以保障執(zhí)行、實現(xiàn)執(zhí)行為最直接或最根本的目的?！懊裥袌?zhí)行檢察監(jiān)督以保障執(zhí)行、實現(xiàn)執(zhí)行為直接目的或根本目的”。如此定位的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督就要求人民檢察院決不可為了監(jiān)督而監(jiān)督，對人民法院的民行執(zhí)行工作吹毛求疵，求全責備，緊緊抓住人民法院民行執(zhí)行中的不當或輕微的程序瑕疵不放；如此一來，顯然是將手段、方式、方法視作了監(jiān)督活動的目的和實質(zhì)。筆者認為，發(fā)現(xiàn)人民法院民行執(zhí)行中的不當或違法行為，恰恰是為了確保并實現(xiàn)依法公正及高效的執(zhí)行，民行執(zhí)行檢察監(jiān)督不可偏離了保障執(zhí)行、實現(xiàn)執(zhí)行這一最直接目的或最根本目的，否則就悖離了該制度產(chǎn)生的初衷，致使該制度和其他檢察監(jiān)督制度別無二致而喪失了自己的特質(zhì)。
二、監(jiān)督機制啟用的程序
監(jiān)督機制啟用的程序，意指民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機制是只能依申請被動啟用，還是只能依職權主動啟用，抑或是既可以依申請也可以依職權而啟用，其實質(zhì)是人民檢察院能否主動啟民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機制。針對此方面，筆者的觀點是民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機制一般情況下需應當事人或其他利害關系人的申請而啟用，特殊情況下，人民檢察院才可以依職權主動行使民行執(zhí)行檢察監(jiān)督。積極立案，啟用監(jiān)督機制。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權一般不能主動行使其原因是多方面的，概言之，主要有以下幾方面考慮：
（一）民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權是檢察權項下的子權利，是檢察權的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，而人民檢察院的檢察權隸屬于司法權，是司法權的組成部分，或者說是司法權項下的一項子權利和表現(xiàn)形態(tài)，所以民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權亦即是一種司法權?！八痉嘁圆桓娌焕頌樵瓌t，非因訴方、控方請求不作主動干預。在沒有人要求你作出判斷的時候，顯然是沒有判斷權的。否則其判斷結(jié)論在法律屬于無效行為?！狈▏枷爰彝锌司S爾認為司法權最重要的特征就是其被動性，他說：“從性質(zhì)來說。司法權自身不是主動的，要想使它行動，就得推動它。”司法權的被動性體現(xiàn)在程序方面，就是只能由適格的當事人或法定的利害關系人申請才可以啟用，未經(jīng)請求司法機關不能主動展開司法程序。作為一種司法權的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權不得悖離司法權的品性，所以，一般情況下，只能依當事人或利害關系人的申請而啟用。
（二）民事執(zhí)行的過程是普通權利主體民事權益的實現(xiàn)過程，而民事權益是一種私權；當事人對私權享有絕對的處分權，公家公權力不得干涉。因此，對那些僅僅涉及私人利益案件的民事執(zhí)行，人民檢察院不宜主動啟用民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序，而應該以當事人和其他利害關系人的申請為原則。行政訴訟雖然是一種民告官的訴訟，雖不可謂是私益訴訟。理論上行政訴訟是客觀訴訟模式，較少考量個人主觀利益和私人訴求，但具體到行政訴訟執(zhí)行環(huán)節(jié)，其執(zhí)行的標的無非有兩種可能：一是敗訴了的原告方即普通的公民、法人或其他組織的權益，此種情況下的執(zhí)行影響的是私權；二是敗訴了的被告方即國家行政機關或法律法規(guī)授權的組織即行政主體的權益，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的行政主體的公物、公產(chǎn)不可以成為法院執(zhí)行的標的物，法院有權執(zhí)行的也僅僅局限于行政主體作為普通法人的財產(chǎn)，亦即私人財產(chǎn)，所以此種情況下的執(zhí)行影響也是私權而不是公共利益?？傊?，不論是哪種情形，行政訴訟執(zhí)行的也是私益，對于私權益，相應的當事人和利害關系人也享有完全處分權，也必須得到國家公權力機關的尊重而不得輕易干涉，所以行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督機制的啟用也應當以當事人和其他利害關系人的申請為原則。當然也有些民行執(zhí)行案件涉及到國家利益、社會公共利益，人民檢察院作為法定唯一的國家法律監(jiān)督機關，是社會公共利益的當然代表，對牽涉到國家利益、社會公共利益案件執(zhí)行的監(jiān)督。沒有當事人或利害關系人的申請，人民檢察院也有權主動啟用檢察監(jiān)督機制。