人民監(jiān)督員制度在反腐敗斗爭中的積極作用——當代學術論壇

 檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，保障國家刑事法律的統(tǒng)一正確實施，維護社會主義法制，負有對公安機關、人民法院的刑事訴訟活動的監(jiān)督。但是檢察機關在監(jiān)督其他機關正確執(zhí)法的情況下，又擔負著對國家工作人員職務犯罪案件受理偵查的重任。在這過程中，自偵部門的執(zhí)法是否公正，適用法律是否準確，除最后經人民法院判決確認外，在這方面的自主權往往掌握在檢察機關內部和承辦案件的檢察官手中。自高檢院決定實行人民監(jiān)督員制度試點工作以來，使得此類案件中檢察機關偵查與捕訴部門的距離拉大，平衡了自偵案件中原來追訴力量過于強大，控辯力量對比懸殊的結構。根據高檢院的關于人民監(jiān)督員制度的現行規(guī)定，人民監(jiān)督員在自偵案件辦理中的職責就是通過對檢察官辦理的案件過程中出現的應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；擬撤銷案件、擬不起訴等案件等“七種情形”都置于監(jiān)督之下，建立起有效的外部監(jiān)督機制。從人民監(jiān)督員在制約檢察機關辦理的自偵案件中發(fā)揮的作用來看，其監(jiān)督權被分為事實監(jiān)督的權力和法律監(jiān)督的權力。這種權力的存在，分享了檢察權，由人民監(jiān)督員參與自偵案件辦理過程，有利于制約司法權。
一是有利于在司法程序上建立民主監(jiān)督制約機制。司法權作為國家權力的重要組成部分，雖然在我國社會生活中的權威還沒有完全建立起來，一方面受行政權鉗制太多；另一方面又存在嚴重的司法腐敗問題。因而，樹立司法權威與打擊司法腐敗應該是并重的。就目前而言，司法權的監(jiān)督行使主要有人大監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部機制上的監(jiān)督制約，相對于這些外部監(jiān)督機制來說，人民監(jiān)督員制度是一種程序內的民主監(jiān)督制約機制。這與人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督等外部形式相比，更能反映民眾的呼聲，能直接將民眾的意見有機地貫穿到案件的全過程，從而在程序上填補了自偵案件在檢察環(huán)節(jié)上的監(jiān)督空白，使得進入審判程序前的案件處理已受到外部的有效監(jiān)督，增強了檢察機關行使職權的正當性，實現了對檢察權的必要制約，也提高了自偵案件的質量。
二是可以監(jiān)督檢察官的司法行為。人民監(jiān)督員制度的建立，打破了檢察機關自偵刑事案件的偵查活動中相關決定權的封閉運行狀態(tài)。檢察官和人民監(jiān)督員共同完成審判前的刑事訴訟過程，加之檢察官和人民監(jiān)督員的地位平等，他們在法律地位上不依附于檢察官，使得他們能夠敢于監(jiān)督檢察官的司法行為，有效避免了檢察官在權力行使中可能出現司法不公現象，從而起到切實維護公平正義的作用。
三是最大程度地實現了司法公開。檢察機關直接受理的刑事案件的偵查，擬撤銷的和擬不起訴等環(huán)節(jié)的公開、公正是實現司法公正的必要環(huán)節(jié)。人民監(jiān)督員的參與不僅僅是一般程序意義上的監(jiān)督，他們參與案件辦理，對案件了解的最清楚，而他們都是由機關、團體、企事業(yè)單位推薦的，并嚴格按照最高人民檢察院制度和頒布的《規(guī)定》嚴格遴選的，大多數來自普通民眾，而普通民眾參與司法活動正標志著司法公開的程度。
我們應當承認，雖然人民監(jiān)督員制度是檢察機關加強自身建設的重大舉措，但還需要我們在實踐中不斷調整、充實和完善。一方面要進一步提高人民監(jiān)督員表決意見的剛性。就目前來講，人民監(jiān)督員制度雖已在全國檢察機關全面實行，但根據高檢院的規(guī)定，人民監(jiān)督員的表決意見還不具有直接的法律效力，其表決意見還需要經檢察長認可，如檢察長不同意其表決意見，還需提請檢委會討論，如果檢委會也不同意人民監(jiān)督中的監(jiān)督意見，人民監(jiān)督員也只有聽取檢察機關解釋的份了。這樣一來，不但降低了人民監(jiān)督員制度工作的實效，也無形中加大了司法成本。因此，我們應盡可能地減少對人民監(jiān)督員表決意見的再議環(huán)節(jié)，可以通過檢察長和上級檢察院兩種主體的確認，賦予人民監(jiān)督員表決意見以間接的法律效力。
另一方面要合理界定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍。目前，高檢院對人民監(jiān)督員的監(jiān)督，限定在 “七種情形”的范圍內，有人提出其監(jiān)督的范圍要進一步擴大。但筆者認為，加強人民監(jiān)督員制度的實效并不等于簡單地擴大其監(jiān)督范圍，相反地，我們必須把人民監(jiān)督員監(jiān)督的限定在合理的范圍之內，使其在特定范圍內發(fā)揮重大或決定性的作用，這是提高人民監(jiān)督員制度效率的關鍵。我們認為，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍應當限定在事實判斷方面，使其避免就專業(yè)性較強的法律適用問題作出判斷。因為，檢察機關選定的人民監(jiān)督員，雖說有較強的政治業(yè)務素質，但畢竟沒有受過專業(yè)訓練。他們對法律的掌握和理解能力上，還達不到專業(yè)檢察官的水準，為此，把人民監(jiān)督員的權力限定在其能力所及的范圍之內，既能確在其法定的監(jiān)督范圍內的決定權，又能形成有效的檢察官與人民監(jiān)督員的分權機制。惟有如此，才能進一步加強和保證人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性和實效。
再一方面要始終保持人民監(jiān)督員的“人民性”。人民監(jiān)督員制度作為檢察機關的一項改革，其目的還在于對檢察機關辦理的自偵案件中的“五種情形”實行外部監(jiān)督。這種監(jiān)督具有廣泛的“人民性”，他不同于辦案的檢察官既要承擔執(zhí)法責任，又要承擔錯案追究的責任。因此，我們在實行人民監(jiān)督員制度工作中，不能脫離人民監(jiān)督員的“人民性”。既要防止人民監(jiān)督員專職化，又要防止人民監(jiān)督員的專業(yè)化，使這一制度真正發(fā)揮其在反腐敗斗爭中的過濾功能。