政策“不決策”及其合作治理-思政論文

　　一、“不決策”內涵分析

　　政策過程不是一個簡單的技術問題，而是一個復雜的政治過程。事實上，權力運作最突出的表現就是在政策過程中，“不決策”這一概念也正是在研究權力運作時提出來的。針對亨特和米爾斯聲稱發(fā)現了統治精英的研究，達爾建議，對權力結構有興趣的研究者應該考察實際的決策到底是如何作出的，在決策過程中假設的統治精英的偏好是否優(yōu)先得到實現，這才是檢驗統治精英是否存在的方法。達爾的研究得益于他對權力的界定：“A能夠使B去做B原本不愿意去做的事情，就意味著他對B擁有權力?！边@一定義使人們注意到這樣一個事實，權力所反映的是政治主體之間的關系，而權力運作應該從具體的決策過程中來觀察。但達爾對權力的定義卻遭到巴克拉克和巴拉茲(Bachrach and Baraz)的質疑。巴克拉克和巴拉茲認為權力不僅僅涵蓋關鍵性的決策和實際的行為，“當A運用自己的能量去創(chuàng)造或加強社會政治價值以及制度規(guī)范，從而限制政治程序的范圍，使得只有那些對A相對無害的問題才進入公開考慮，此時A也行使了權力”。這體現了權力的兩面性。權力不僅體現于最終的政策抉擇，而且體現在“議程操控”和“偏好塑造”上。權力的行使不僅發(fā)生于公開的沖突之間，而且也通過其所謂的“不決策”而得到隱蔽行使。權力的運作不僅在于發(fā)生了什么，而且在于沒有發(fā)生什么。

　　巴克拉克和巴拉茲在界定“不決策”的概念時借用了沙茨萊德關于“偏見的動員”的概念?！捌姷膭訂T”指的是“一系列的主流價值、信仰、儀式和制度過程等系統、協調地運作，以謀求某些人或集團的利益，而不顧犧牲其他人的利益為代價”。受益者往往處于有利地位去維護和促進其利益的實現。而通常情況下，社會中的既有利益維護者是少數或者精英團體，但這也并不表明偏見的動員一定不會對大多數人有利。維護偏見的動員的主要途徑就是不決策，就是對那些顯見或潛在的挑戰(zhàn)決策者利益的行為進行壓制或者阻礙的決定。在1963年發(fā)表的第二篇文章中，巴克拉克等將“不決策”界定為“通過控制共同體占主導地位的價值、理念政治制度和程序，從而將實際決策的范圍限制于‘安全’的問題的實踐”，他們認為“占主導地位的價值、人們所接受的游戲規(guī)則、團體間現存的權力關系和暴力工具等單獨或共同地有效限制一定的不滿發(fā)展成為要求決策的成熟問題”。在1970年的著作中，他們將不決策調整為“一種方法。通過這種方法把現存利益和特權分配的格局進行調整的需要，在其尚未發(fā)出聲音時就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關的決策舞臺的有關途徑之前將其消滅；即使以上這些都失敗了。那么也要在政策過程的實施階段使其荒廢，將其摧毀”。顯然，在巴克拉克和巴拉茲看來，不決策受到私利的驅動，背后必然有著特權的行使，不決策意味著政策的排斥功能的發(fā)揮。

　　不決策可以采取多種方式或手段。第一種最為直接，最極端，使用暴力阻止要改變既有格局的聲音進入政治程序，包括運用一些恐怖手段，如騷擾，監(jiān)禁，打擊，甚至謀殺等。第二種方式也非常直接，但不那么極端，主要是使用權力阻止問題的發(fā)生。針對具有潛在威脅性的要求進行正面或者負面制裁，包括了從恐嚇到獎賞的一系列手段。不決策的第三種方式相對不那么直接，是利用政治系統中具有偏重的規(guī)則或程序來制止具有威脅性的需求或問題。例如，可以通過給一些要求貼上諸如意識形態(tài)的、不符合愛國主義或者人道主義的、或者是現行體制的反動者等標簽來加以否決，也可以將要求或者問題提交委員會進行細致而冗長的研究從而拖延決策，或者通過耗時而儀式性的程序使得要求扭曲。諸如此類的手段都能非常有效的將那些積極尋求創(chuàng)新的想法隔離于政治系統之外。還有一種有效的策略是運用象征性呼吁，基于系統規(guī)則，將某一要求扭曲或者改造成一種無害的要求。第四，重塑或者加強偏見的動員以阻止對現行價值分配的挑戰(zhàn)。另外也可以增強現有障礙，或者建立一個新的限制條件，以反對挑戰(zhàn)者擴大紛爭范圍的行為。

　　這四種方式從最直接最極端到最不那么直接，甚至趨于無形。前兩種方式對權力的使用非常直接，對于控制異議能起到立竿見影的效果，但也往往因為直接體現壓制和恐嚇而越來越被民主社會所拋棄。而后兩種方式則是隱蔽使用權力，卻往往能在不會激起治理客體的嚴重反感的情況下達到目的。事實上，制度、體制等本身就是具有排斥功能的。“憲法、法律、契約和政治中的習慣性的規(guī)則使得許多潛在的行動和考慮變成非法的?；虿槐蛔⒁?；一些可供選擇的方案在政治開始之前就被排除在議程之外。但是，政策過程的這些制約因素絕非全部來自外部的社會系統；他們是在政治制度的框架中發(fā)展起來的。”通過不決策。隱蔽行使權力，從而強化“偏見的動員”，固化既得利益分配格局，反過來又加強了權力的強度與效應，權力的隱蔽性彰顯，如此反復。即使政策議程的確立似乎是一種共識，也不能完全排除權力運用的可能。這就是盧克斯提出的權力運作的第三面，即運用權力塑造人們的偏好，從而使公開的或隱蔽的沖突都根本不存在，但這并不意味著沒有潛在的沖突。塑造人們的偏好而達到不決策的目的。也是一種常用的方式。“通過塑造人民的感覺、認識和偏好，使他們感到自己在現行秩序中的角色是不可替代的，是自然的和不可改變的，或是命中注定的，是有益的，從而心甘情愿地接受自己的角色，用這種方式來防止人民產生不滿，無論從哪個角度看，難道不都是最高級的和最陰險的權力運用方式嗎?因此，假如沒有不滿便等于存在真正的一致，就從根本上排除了虛假或被支配的一致的可能性?！?

　　可以說，政策議程建構領域就是一個隱蔽的權力競技場。利害相關者往往會有意制造或鞏固某種障礙，“使對團體內部現有利益和特權進行改革的要求在被提出之前或者在顯現之前就被平息掉，或者在還未進入相關的決定領域之前就被扼殺掉”。

　　二、不決策：參與治理的無奈

　　事實上，不決策是工業(yè)社會常見的社會控制方式，通過隱蔽發(fā)揮政策的“排斥性”功能，成就了少數人維護既有秩序的目的。這是一種私利對公權力的俘獲，少數人的話語霸權得到維護，多數人的想法被排斥卻無聲無息，實際上是一種非民主。而如何消解不決策?如何避免議程設置中少數人特權的專用?20世紀后期流行的參與治理理論是否能夠做到?

　　參與治理是關于民主政治理論在實際治理過程中如何獲得實踐可行性的思考，希望通過多方參與、協同解決的方式來實現民主，維護社會的基本秩序。哈拉爾論證了參與治理的合理性。他說：“真正的權力不是一方對另一方實施的某種固定程度的控制，而是一種強烈的能力感，這種能力感能隨著權威的廣泛分布越來越給每個人提供管理能力。這就是參與的吸引力，這種吸引力使得參與在信息時代里幾乎不可避免地被接受——參與給大家都提出能借此獲得好處的手段?！倍?，哈拉爾非常樂觀地斷言，這種民主的廣泛參與式管理即將成為現實，“通過分享支配日常生活的大多數決定權認識到民主的全部潛力的時刻必將到來”。諸多理論如此美好的將參與治理設計成通往民主之路，似乎通過多方的參與、多種意見的匯集就能消除對偏見的動員的維護。但事實是否如此?

　　不決策以工業(yè)社會里中心一邊緣結構的劃分作為其存在的根基。政策過程依賴于一定的組織結構作為物質載體，更依賴于一定的社會結構和價值布局來獲取政策權威，進而增強合法性。中心一邊緣結構并非僅存在于組織結構中，整個社會結構、文化結構其實都有體現。工業(yè)社會都是“圍繞著某一中心展開的，一個國家或一個邊界清晰的社會。總會有一個或一些政治中心、經濟中心和文化中心，各種類型的權力也從中心伸展開來，并以中心為根據地而實施著對整個社會的控制”。任何一個社會，只要存在等級的地方，就必然會有中心一邊緣結構的劃分，它的中心邊緣結構越是清晰就越會顯示出高度的有序特征，從而表明處于這個社會中心的權力控制力越強。管理型社會治理模式中官僚制的組織結構就是一種典型的中心一邊緣結構，而官僚制向社會生活的每一個領域滲透。并在一切領域發(fā)揮著支配作用，這也使得中心一邊緣結構出現于社會的各個領域，中心一邊緣結構也由最初的組織結構普化為社會結構了。

　　現代國家發(fā)明了民主代表負責制的反饋循環(huán)民主模式，但這種環(huán)式民主“不僅從整個過程上看缺乏可信性，并且它的每一階段的運作都不像傳統理論所描述的那樣有效”。環(huán)式民主按照逐級代表的設置進行，即使它在具體的事務上聽取公眾的意見，也只是一種姿態(tài)，至多也只是出于改善集權形象的需要。不僅不會對不決策形成抑制，相反在每一環(huán)節(jié)都可能創(chuàng)造了不決策產生的機會。而且委托一代理所無法避免的信息不對稱帶來了道德風險和逆向選擇，便利了中心特權的行使。不僅環(huán)式民主無法驅除不決策，倡導更多參與的直接民主也無法根本消除不決策存在的空間。從表面上看。參與治理是出于矯正官僚制組織集權結構的要求而進行的設計，但只要中心一邊緣結構所造成的不平等關系存在，參與無助于實質民主的實現。如張康之教授所言，在中心一邊緣結構中，即使有公眾參與，但“總會有主持或主導參與的一方和參與的一方，雖然在參與的過程中，會被要求通過對話、辯論、審議等方式達成一致，最后形成決策，然而最終‘拍板’決策的，無疑還是主持或主導參與過程的一方”。雖然大量的需求努力地進入決策系統，但中心總是努力排斥邊緣性輸入來削弱異議，最終處于中心的決策者通過各種技巧控制了政策輸入，并引導輿論。“雖然公眾參與從屬于一種基于民主理念的行為取向，而且，一切關于民主的構想，一旦落實到行為的層面上，就必然會表現出對‘參與’的熱衷。但是，它依然是在形式民主建構的方向上前進的，對于實質民主的實現來說，并沒有積極的意義?！笔聦嵣?，無論怎樣動員或接納公眾參與，只要是中心一邊緣結構不變，那么權力由少數人執(zhí)掌和行使的現實就不會改變，參與至多只是給權力罩上了更加溫和的面紗，使其呈現出愿意妥協的假相，而其中權力支配的性質并沒有任何變化。

　　另一方面，即使通過參與能促進信息的輸入，但邊緣化參與自身也可能助長不決策。第一，邊緣化參與自身就是一種過濾機制。邊緣化參與由于其個體上的分散性，組織上的困難性，聲音往往很難直接進入決策中心。這時可能通過找到一個中心化的個體或者團體來代表其利益，由此演化成中心的參與，也就是所謂的“內輸入”；還有一種方式就是努力擠入中心群體，這種機會是有的。而且邊緣一旦進入中心很容易被中心的主流文化、價值所同化，進而出于自身利益考慮維持一種偏好的動員。此時他們的參與也變成防御性的，用于保護現有群體的權力，使其免受邊緣參與帶來的沖擊。第二，邊緣可以通過制造輿論來影響中心決策，但塑造輿論本身就是不決策常用的一種方式。美國著名政治學家小V.O.凱伊在其最有思想的著作《公共輿論和美國民主》一書中寫道：“就像我們經?？吹降哪菢?，政府努力去塑造公共輿論，為他們所倡導的政策尋求支持。如果這一努力存在的話，公共政策和公共輿論交疊的就應該表達為體現公共輿論的政府，而不是公共輿論形成的政府?！贝饕翆@一觀點作了進一步闡述，認為在政策影響、媒體影響、民意測驗與公意的不穩(wěn)定性等方面都體現出“公共政策塑造公共輿論比公共輿論塑造公共政策的情形更多一些”。由此可見。雖然公共輿論對政策議程設置形成沖擊，但究竟是公共輿論塑造了公共政策，還是公共政策塑造了公共輿論的問題可能是關鍵。第三，出于搭便車的考慮，邊緣很少努力去影響中心議程的設定。奧爾森演繹的集體行動的邏輯就是個人理性不是實現集體理性的充分條件，因為理性的個人在實現集體目標時往往有搭便車的傾向?！皩嶋H上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制性或其他特殊手段以使個人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同集體利益?！闭沁@種搭便車的心理，可能使得某項政策即使對多數人的利益造成損害仍然存在。這是因為常有這種情況，社會大眾所分擔的損害很小，人數太多又使得形成免遭損害之集體行動的成本過高，而相對而言，進行創(chuàng)新的少數人的收益足夠大，以至于他們更有熱情去行動。這樣，即使不決策非常明顯，但邊緣也很少聯合起來去抵制中心的特權。

　　參與無法打破嚴格的等級結構，而僅淪為粉飾中心一邊緣結構的神話。中心在既有的等級結構下會倡導更多的參與形成一種民主的局面，但實際上參與沒有撼動特權行使的根基，相反往往被用來制造民主的假象，甚至成為不決策堂而皇之的理由?！肮倭胖平M織體系的固有格局并沒有打破，僅僅增加了公眾參與的向量，雖然在一時一地可能會顯示出公眾參與的意義，但從根本上來說，對于糾正官僚制組織的缺陷，并不具有實質性的意義?！?

　　三、合作治理：不決策新解

　　通過公眾參與去消解不決策最后往往被證明為是一種空想。參與無助于實質民主的實現，不會動搖中心一邊緣結構的等級模式，也不會削弱權力運作的控制色彩。消解不決策需要的不僅僅是參與。更重要的是合作。參與不等于合作，關于這一點卡蘭默有過非常精彩的論述。他說：“人們將行動者關系和合作伙伴關系的思考簡化為‘參與民主’或‘公民參與’。這是一種短視，而且這類參與恐怕僅能改變代議制民主機制的皮毛。過不了多久，后者便會提出民間社團的合法性問題：或是當公共權力希望以他們制定的計劃‘聯合起公民’而得不到回應時又為之感到遺憾。”不決策是一種權力控制，而且體現了中心對邊緣高超的控制能力，只有通過合作來消解控制色彩，通過平等的話語空間取代等級制，通過實質民主的增進構建不決策的新解。

　　控制是不決策的本質屬性。要最終弱化權力的惡意使用，只能是淡化權力的控制色彩，增強合作意識。通過一些諸如工會等團體來進行參與的確對政策議程的設定產生了一定的影響，這在目前更多的體現著參與治理的特征。但實際上這不過是合作治理的起點?！昂献髦卫砝碚搹母旧吓懦巳魏握行闹髁x的取向，不僅拒絕統治型的集權主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權的民主參與型的政府中心主義取向。合作治理理論把社會自我治理這一新興現象放在與政府平等合作的位置上來加以考察?！焙献髦卫砝碚摮搅苏咦h程設置中公眾的參與。它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結構。在合作治理中，由政府部門和非政府部門——私營部門、第三部門或公民個人等眾多行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，貢獻各自的知識與價值，共同管理公共事務。事實上，政策議程設置應該是一個合作的過程，而不應該是一個控制領域。

　　合作治理賦予議程設置多元價值訴求，從而避免了價值偏見帶來的不決策。每個人都存在一定的價值偏好，不可能包含合作主體全部的價值訴求且將其放在平等的地位，但如果是堅守自己的價值觀念的同時卻排斥其他任何價值，那就是價值偏見了。偏見是帶有排斥性的詞匯，如果權力執(zhí)掌者具有價值偏見，那就會帶來權力的不公正行使，把不符合其價值偏好的問題隔離于政策議程之外。張康之教授提出，合作治理與傳統公共行政的一個重要區(qū)別就體現為合作治理打破了公共政策政治目標的單一性，使政策走出單純對政治機構負責的單線的線性關系形態(tài)。合作治理要求平等考慮所有的價值訴求，在議程設置過程中建立一個多元化、復雜化的目標體系，避免因為某方面價值的倚重而出現對問題的不均勻過濾。

　　合作治理要求政策議程設置是在多元主體的平等對話中進行，這避免了知識的局限帶來的不決策。政策目標是多元化的，那么政策議程的設置不能只有政府一個單一主體，“人類對知識是有選擇的，關鍵的問題是由誰來選擇，由權力執(zhí)掌者或權力體系來選擇知識，在很大程度上會造就出偽知識。甚至會因而阻礙科學技術的進步和社會的發(fā)展”。在政策議程設置中，政府應與非政府的、非營利的組織，甚至與私人組織和普通民眾開展廣泛的合作，這種合作遠遠超越公眾參與，而是給予每一個社會成員自主選擇知識的機會。其中，多元主體的合作要求決策者要善于“傾聽”。福克斯和米勒強調決策者“傾聽”的意義。他們指出：“傾聽是話語理論暗含的一種前提責任。不會傾聽會造成不良后果。一個不會傾聽的公共行政者會被認為是一個官僚分子，只忠誠于‘行政’。那些不會傾聽的人會錯過他們本該更好地了解的信息。不會傾聽意味著讓日常生活的意識形態(tài)不受一點挑戰(zhàn)。在意識形態(tài)上專注于抽象的爭論會使我們忽略情境。更糟糕的是，不會聽的人就失去了在平凡的行為世界中做一名成員的資格，在這個平凡的世界里，參與者要了解其他人的喜好和恐懼，了解公共的利益，了解新的爭論和策略。傾聽就是工作，而且它也表明了一種關切的態(tài)度，體現了真實話語的一種愿望?！眱A聽是建構合作網絡的重要環(huán)節(jié)，傾聽是放下姿態(tài)，以平等、開放的態(tài)度去認真了解各方面信息，只有認真傾聽，才能避免知識孤立帶來的不決策。

　　合作治理意味著議程設置中主體之間相互依賴，彼此信任，達成議程建構的一致意見。議程設置中各個主體處于一個相互依賴的環(huán)境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理某一公共問題，只有在各方進行協商、對話的基礎上才能確定政策議程。議程設置過程中主體相互依賴，但一致意向的達成是在平等主體的對話基礎上形成，并非單純出于認同，認同“可能是通過強制、欺騙、誘導和煽動等方式獲得的，事實上是把少數人的意向強加給了所有的行動者，而且行動的過程以及行動的結果都會表現為少數人的意志的實現。并以集權驅動的方式進行”。在議程設置中，行動者相互承認彼此意向，在平等而對抗性的交流中體現話語的正當性。不平等的對話是矛盾的說法，“不平等的主體間的交流或者是命令或者是默許”，不會出現真正的對話。而信任與真誠則是話語的必備條件。信任是合作的基礎，只有在信任的氛圍中才能出現真實的表達，才可能實現真正的對話。另外，各主體之間相互依賴，但同時也應保持各自的自主性。自主性是共生的前提，但在共生環(huán)境中也需要自主性作出犧牲，但這“僅僅意味著融合，即融合為一個統一體，同時，又在融合為統一體的過程中獲得更大的自主性”。所以，議程設置中各主體合作，但仍保持自主性，反而會在合作中獲得更大的自主性。

　　合作治理消解了中心一邊緣結構，網絡結構成為議程設置的載體，從而真正消解不決策存在的根基。中心一邊緣結構所承載的控制屬性是不決策產生的根源。而合作治理拋棄了這種支配一服從的組織架構，代之以一種構成性組織，組織成員的平等性、創(chuàng)造性與自主性得到充分張揚。張康之教授將網絡結構比喻成石榴仁的排列，“錯落有致的石榴仁密密麻麻地排列在一起，有一些石榴仁是直接排列在外皮內的。有些石榴仁是排列在較單層的位置上，分布均勻，而且個個成熟飽滿，有一個由內到外的層次結構”。這就是消解了中心一邊緣結構的網絡式組織結構。網絡結構不再具有中心的絕對權威，在議程設置過程中，多元化的治理主體而對共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢和資源，通過對話樹立共同目標，增進理解和相互信任，就共同關心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網絡。網絡結構不具備封閉性，政策共同體與政策聯盟所固有的組織的封閉性在這里被打破，網絡結構是一個完全開放式的組織，就如同福克斯和米勒所創(chuàng)建的“能量場”的概念，呈現出一個源頭多元化的公共氛圍，猶如太陽黑子，它可以從任何的和所有的點上燃燒起來。

　　但合作治理并不意味著議程設置是所有人或者多數人吵吵嚷嚷的過程，事實上，政策制定的人數總是非常有限，議程的設置最終總是由少數人來確定?，F代社會中，政策議程設置權力掌控在位于社會中心的決策層，邊緣努力擠入中心就是為了獲得權力，而且權力具有封閉性和排他性，權力執(zhí)掌者必然努力鞏固中心一邊緣的結構劃分，處于中心的必然是少數人，這給了他們不決策的機會。而在合作治理模式下，人數已經不是重要的問題，權力主體不能以自己的意志來駕馭公權力，權力不再是一個可以由少數人獨占的東西。在議程設置的具體環(huán)節(jié)可能還需要得到權力的支持，但在宏觀的層面上則要求一種非支配性的合作去實現對社會的共同治理。合作排斥了少數人對權利的占有，不會產生出等級劃分。最終實現的正如張康之教授所描述的，“治理者與被治理者的界線走向消融，普遍的治理者與被治理者的一體化讓治理活動成為一種：既不是參與精英所組織的治理活動。也不是排斥他人治理的自治。合作治理可以被看作為所有社會成員共同的治理，它既是‘他治的’也是‘自治的’。是他治與自治的統一”。

　　合作治理也不代表所有的問題都能進入政策議程。事實上，“如果某一系統要想持續(xù)下去，那它就不得不采取一些措施，以控制輸入”。任何政治系統都是有一定的通道容量的，合作治理并不反對對政治流量的適度控制，只是要求在對政治流量進行縮減時，不會是有預謀的行為。任何信息進入政策議程都可能經過層層過濾，而如何設立公平的過濾器，使得最有代表性的意見能夠不被扭曲的進入國家權力中心并能夠轉化為國家意志的意見才是最能代表公意或最接近于公意的。

文章來源于《學術論壇》雜志