關(guān)于我國稅式支出管理體制改革的思考-社科論文
1979年—1993年,是經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型時(shí)期。這一時(shí)期的稅式支出制度主要表現(xiàn)為對不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠方式,同時(shí)區(qū)域稅收優(yōu)惠格局初步形成。這一時(shí)期的稅收優(yōu)惠規(guī)模迅速擴(kuò)大,但管理權(quán)限極為分散,減免稅成為地方促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段,出現(xiàn)了稅式支出管理嚴(yán)重失控的局面。
1994年至今是逐步建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期,這一時(shí)期對稅制進(jìn)行了全面改革,對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了較大范圍的調(diào)整和清理,初步建立了符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的稅式支出管理辦法。主要表現(xiàn)為稅式支出范圍有所減縮,扶持重點(diǎn)逐步明確,方式呈多樣化,管理權(quán)限日益集中于中央,稅式支出規(guī)模失控局面得到扭轉(zhuǎn),稅收收入增長較快。
2006年中國全面取消農(nóng)業(yè)稅,至此,延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅終于劃上了句號(hào)。取消農(nóng)業(yè)稅,維護(hù)了農(nóng)民的根本利益,規(guī)范了國家和農(nóng)民的利益關(guān)系。
2006年4月1日,我國消費(fèi)稅政策進(jìn)行了重大調(diào)整。這次改革除了新增應(yīng)稅品目以外,也對原稅制中的稅目、稅率進(jìn)行了調(diào)整,將一些普通消費(fèi)品從稅目中剔出。政府通過稅收手段實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)市場、保護(hù)環(huán)境和緩解社會(huì)收入不公的政策目標(biāo)。
從2008年1月1日起,我國內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)原來面臨的33%和15%的企業(yè)所得稅率統(tǒng)一為25%。此次“兩稅合并”改革對優(yōu)惠政策的調(diào)整,不再泛泛地按身份和地區(qū)區(qū)別給予各類企業(yè),而是集中在國家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策明確傾斜支持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和企業(yè)投資活動(dòng)上,對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁地施行。
從2009年1月1日起,我國原生產(chǎn)型增值稅改革成為消費(fèi)型增值稅。這一轉(zhuǎn)型對固定資產(chǎn)投資比重大而利潤漸薄的老工業(yè)企業(yè),是一項(xiàng)重大的稅收優(yōu)惠措施。除減輕企業(yè)稅負(fù)以外,還可以減少重復(fù)征稅,激發(fā)社會(huì)和企業(yè)本身增加對固定資產(chǎn)投資的熱情,刺激原材料需求,帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的振興。
縱觀上述稅式支出演進(jìn)歷程不難發(fā)現(xiàn),我國稅式支出制度的變化與我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是稅制改革的進(jìn)程密切相關(guān)。這些年的實(shí)踐表明,現(xiàn)行稅式支出政策在促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引外商投資,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)節(jié)社會(huì)生活等方面都發(fā)揮了重要作用。
二、我國稅式支出管理的現(xiàn)狀與問題
據(jù)統(tǒng)計(jì),除各項(xiàng)稅收法律、法規(guī)和規(guī)章中的法定稅收優(yōu)惠以外,我國現(xiàn)行有關(guān)稅收支出的規(guī)范性文件有將近700項(xiàng)。②同時(shí),國家以稅收優(yōu)惠形式提供的財(cái)政補(bǔ)助的數(shù)額與日俱增。據(jù)國家稅務(wù)總局不完全統(tǒng)計(jì),2004年我國稅式支出數(shù)額(包括出口退稅和減免稅)達(dá)6053.6億元,比上年增長86.2%,占當(dāng)年全部工商稅收的24.04%,其中出口退稅4200億元,增長了105.98%,減免稅1853,6億元,增長52.92%。③在稅收優(yōu)惠管理上,總的體制特點(diǎn)是“統(tǒng)一稅權(quán)、分級(jí)管理”。制定稅收優(yōu)惠的權(quán)力主要集中在國務(wù)院和財(cái)政部、國家稅務(wù)總局,省以下財(cái)稅部門主要負(fù)責(zé)稅收優(yōu)惠政策的具體執(zhí)行。
雖然1994年以來的稅制改革對稅收優(yōu)惠進(jìn)行了清理,縮小了部分減免權(quán),但科學(xué)、規(guī)范和高效的稅式支出制度仍未真正建立起來。現(xiàn)行稅式支出在管理方式上較為粗放,專項(xiàng)的減免稅管理較多,缺少系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理模式和辦法。存在的問題包括兩個(gè)方面,一是稅收優(yōu)惠政策本身的問題;二是稅收優(yōu)惠管理上存在的問題,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.稅收優(yōu)惠的范圍過寬、規(guī)模過大。在目前我國的稅收制度中,不論是直接稅還是間接稅,都存在著稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。三大產(chǎn)業(yè)都有各自不同的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。從地域來說,東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地都有稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠項(xiàng)目過多、過雜,損害了稅收制度的完整性,對財(cái)政預(yù)算的安排也形成了制約。
2.稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)過于寬泛,導(dǎo)向作用不清晰。我國目前的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)是多極的,各類稅收優(yōu)惠政策由于是按照不同目標(biāo),在不同歷史階段逐步形成的,相互間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合,在一定程度上損害了稅收制度和稅式支出的規(guī)范性,導(dǎo)致稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。
3.稅收優(yōu)惠政策以直接優(yōu)惠為主,相對單一??v觀我國的稅收優(yōu)惠,常見的方式主要是免稅、減稅、退稅等直接方式,利用稅收扣除、抵免、加速折舊等間接方式的很少。在稅收優(yōu)惠制度較為成熟的國家,一般以間接優(yōu)惠為主,直接優(yōu)惠為輔。這也說明了我國稅式支出管理體制依然有待規(guī)范和健全。
4.稅式支出的管理權(quán)缺乏責(zé)任約束,導(dǎo)致稅式支出管理失控。按規(guī)定,我國稅式支出的管理權(quán)限主要應(yīng)集中于中央。但在實(shí)際運(yùn)作中,由于缺乏對稅式支出的管理約束機(jī)制,地區(qū)之間利用稅式支出開展不正當(dāng)競爭的行為屢禁不止。④
上述問題引發(fā)的后果是:過多過濫過松的稅收優(yōu)惠,破壞了平等競爭的稅收環(huán)境,刺激了避稅行為,扭曲了資源的配置,影響了我國財(cái)政的正常收入。同時(shí),也使得稅制結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜,為“設(shè)租”、“尋租”提供了可能。因此,必須致力于稅收優(yōu)惠政策制定和管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化,建立起符合我國國情的稅式支出管理制度,以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對財(cái)政管理體制改革的迫切要求。
三、我國稅式支出管理體制改革的方向——建立稅式支出預(yù)算制度
稅式支出預(yù)算是政府把稅式支出所形成的稅收損失情況列入預(yù)算,連同政府的直接財(cái)政支出統(tǒng)一加以管理的一種形式,其理論依據(jù)是稅收優(yōu)惠與財(cái)政支出具有相同的性質(zhì),政府放棄一部分稅收收入,等于增加了財(cái)政支出。即在優(yōu)惠政策實(shí)施之前,對減免稅的總額及財(cái)政收入的影響進(jìn)行綜合財(cái)政平衡,從宏觀上加強(qiáng)財(cái)政管理,控制減免稅規(guī)模和控制國民收入;從微觀上使投資者盡早了解稅式支出政策,并依政府鼓勵(lì)的程度做出相應(yīng)的投資經(jīng)營決策。
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