公共財政與教育公平-教育論文

教育公平，是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。就本質內容來說，是指國民按照教育法規(guī)普遍享有公共教育資源服務權利與機會的一種相對平等的社會現象。社會主義和諧社會,是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序的人，其中公平正義是創(chuàng)造“和諧社會”的必備要素之一，而教育公平是其中關鍵的一環(huán)，是社會主義和諧社會的根基。但是教育在發(fā)展過程中卻出現了嚴重的不公平現象，其最根本的原因是我國公共財政教育投入體制的改革滯后于經濟體制的改革；從動態(tài)來看，主要是由于公共財政教育投入所致。
一、我國公共財政性教育投入的現狀分析
我國公共財政教育投入體制的改革滯后于經濟體制的改革，具體可以從財政性教育投入的總量和結構兩個方面進行分析。
（一）我國公共財政教育投入的總量分析
政府對教育投入是主要的，各國的法律都明確規(guī)定了政府教育投入在國民經濟生產總值中所占有的比重。我國有關法律法規(guī)條文中規(guī)定政府教育投入要達到國家GDP總值的4%，但到2003年，我國政府的教育投入仍只占GDP的3.28%，不僅遠低于世界發(fā)達國家的5％-6%的水平，也低于發(fā)展中國家4.4％的平均水平。[1]在我國，國家教育投入不足的那部分，實際上是由各級政府通過多種途徑轉移到個人的教育支出中。隨著經濟體制改革后社會的發(fā)展，教育供需的矛盾進一步凸現，許多人大喊教育產業(yè)化改革。從而全社會從城市到農村，從非義務教育到義務教育，出現了“擇校費”、“招生腐敗”、“教育腐敗”等社會不堪承受之痛恨現象。資本的尋利性導致教育資源的配置以追求利潤為動機，加劇了教育資源分布的不均衡性。加大公共財政教育經費投入是我國政府面臨的當務之急。
（二）我國財政性教育經費投入的結構分析
我國公共財政教育經費投入資源配置的不均衡性，集中表現在以下幾個方面：
1.區(qū)域之間的不均衡
我國教育投入的主要責任在地方政府，全國各地區(qū)之間經濟發(fā)展水平及其財政收入存在重大差距，從而導致東、中、西部之間，沿海與內地之間教育投入的不均衡。近年來，這種不均衡還有加劇之勢。1992年中西部地區(qū)之和為東部地區(qū)的2/3，到了1995年東部地區(qū)教育支出是西部地區(qū)的4/5，當年東中西部教育經費之比為1：0.41：0.26。教育投入的地區(qū)分級負擔和地區(qū)經濟發(fā)展的差異，使得教育投入地區(qū)之間的不均衡隨時間的推移進一步加劇。
2.城鄉(xiāng)之間的不均衡加劇
我國基礎教育一直保留著計劃經濟年代下的戶籍制度為基礎的屬地管理原則，即戶口在哪里就在哪里接受義務教育，政府對教育經費的投入也是以此為依據來統(tǒng)計的。我國長期的城鄉(xiāng)二元經濟和分級辦學、分級管理的城鄉(xiāng)二元教育體制，造成了城鄉(xiāng)之間教育的嚴重不均衡。當前的教育制度，教育投入主要集中于城市學校，使得城鄉(xiāng)之間的教育差異愈來愈大。以北京為例，2002年北京市初級中學和普通小學生的人均預算內教育經費平均的支出額分別為2879.05元和2472.26元（城鄉(xiāng)合計），而北京市農村初中生和農村小學生的平均預算內教育經費支出額擇分別為2590.09元和2276.42元，均低于平均水平。
3.學校之間的不均衡
在同一地區(qū)內部，重點學校與普通學校之間也存在著明顯的不平衡。校際之間的條件、水平差距正逐步擴大。當前廣泛存在的“擇?！爆F象一方面反映了人們期望獲得公平優(yōu)質的教育的愿望，另一方面也暴露出我們教育發(fā)展不均衡的現狀。重點學校的存在可以說是目前教育亂收費，教育腐敗的根源之一。
4.義務教育與高等教育之間的不均衡
義務教育與非義務教育之間的不均衡可以從三級教育經費財政投入比看出。2002年，我國高、中、小三級在校學生年生均經費指出比例為11.84：1.46：1，說明我國財政教育經費主要投向了高等教育。但事實上基礎教育的普及是提高我國教育發(fā)展水平和勞動者整體素質的關鍵，因此，基礎教育支出應該在財政性教育經費中占絕大比重。而非義務教育，尤其是高等教育，在財政教育投資中的比重應該降低。
二、完善我國公共財政教育公平政策的思路
（一）政府必須承擔起教育公平的主要職責
沒有各級政府，尤其是中央政府的積極參與，要實現教育的均衡發(fā)展幾乎是不可能的。國外教育發(fā)展的經驗告訴我們，實現均衡發(fā)展的關鍵在于政府。需要明確基礎教育辦學的主體是政府政府要為每一個學生提供公平的受教育機會。特別是在現階段社會向市場經濟轉型過程中，政府更要從政策上、制度上采取措施，落實各級政府發(fā)展教育的責任，做到層層有責、層層負責，努力促進教育公平。2005年5月教育部頒布的《教育部關于進一步推行義務教育均衡發(fā)展的若干意見》為推進教育均衡發(fā)展，促進教育公平提供了強有力的政策支持。
（二）拓寬公共財政教育投資的收入來源
拓寬公共財政教育投資的收入來源，把“蛋糕”做大，這是解決我國教育不公問題的根本舉措。
1.重構稅種，征收教育稅。借鑒美國的教育稅制，開征教育稅，取代目前各種名目的教育附加費及其類似的項目，同時適當拓寬稅基。這不僅有利于足額征收，而且有利于教育經費的增長。
2.發(fā)行教育公債。教育公債是政府專為籌集教育經費發(fā)行的一種公債。從理論上講，由于教育的公共性，政府應以稅收形式籌集教育經費，然后通過財政支出形式投入教育，以維持教育自身的生存和發(fā)展。但教育經費支出與政府其他方面的支出不盡相同，它不但是一種消費，同時也是一種投資活動，特別是政府對教育的基建支出更具有投資性質。政府教育支出的這一特點完全適合通過發(fā)行教育公債來為教育籌資。
（三）提升財政保障級別，改善農村義務教育
國家公共財政是興辦帶有公益性質的各項社會事業(yè)的最強有力的保障。農村教育問題的最終解決也要靠國家公共財政的力量。在實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制后，辦學經費主要還是由地方政府來承擔，只是資金流轉方式有了改變，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交到縣財政，縣里根據情況決定是否加上縣級資金或上級轉移支付資金再分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校。這種主要由縣鄉(xiāng)財政來保障的農村義務教育保障體制決定了它的保障水平仍然是偏低的。公共財政的級別不同，對教育的保障力度和效果也是迥異的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的弱小性、脆弱性和轉移支付資金的不確定性，決定了農村義務教育經費仍然是捉襟見肘，這嚴重制約了農村教育的改革和發(fā)展。國家應繼續(xù)從總體上調整財政支出結構，加大教育財政投入；要適度提升財政保障級別，讓中央和省兩級強勢財政承擔更多的責任，加大對教育事業(yè)的保障力度、擴大保障范圍。
（四）加快教育資源的區(qū)域內流動，實現優(yōu)質教育資源的共享
各種資源的充分利用，可以加速薄弱學校的改造。其中，鼓勵優(yōu)質學校兼并薄弱學校，強校帶弱?；驈娙趼摵?，優(yōu)質學校輸出管理，輸出師資，帶動薄弱學?？焖偕吓_階，這是薄弱學校改造的重要策略之一。此外，由于信息網絡化具有快速、便利、資源共享的特點，利用現代教育網路龐大豐富的教育資源，借助現代化的信息教育平臺，實現縣域、省域乃至全國的優(yōu)質教育資源共享，讓所有學生都能通過網絡來接受現代社會相應的同質、同步的高質量教育，縮小城鄉(xiāng)之間、強校與弱校之間的辦學差距，同樣是薄弱學校改造的重要方式。
（五）優(yōu)化公共財政教育投入的投資結構
雖然可以通過多種渠道來籌集財政教育投入的資金，但是由于我國社會經濟發(fā)展的水平還不高，政府的財政能力還是有限的。要支付如此龐大人口的教育支出，必須優(yōu)化公共財政教育投資結構，提高教育投資及教育資源配置的效率。
義務教育是一項免費性、強制性的教育。義務教育的普及是提高我國教育發(fā)展水平和勞動者整體素質的關鍵，因此，義務教育支出應該在財政性教育經費中占絕大比重。而非義務教育，尤其是高等教育，在財政教育投資中的比重應該降低，可以從征收適當學費，加大社會投資以及高等教育與市場相結合、高校自我創(chuàng)收等方面擴大經費來源。
此外，需要合理調整教育投資的地區(qū)結構，加大對中西部地區(qū)和農村地區(qū)教育的大力扶持。特別是在西部大開發(fā)時期，必須高度重視教育在西部發(fā)展中的關鍵作用，尤其是西部的義務教育普及和改變農村貧困狀況的農民職業(yè)技術教育，應該予以側重。