行政問責(zé)制的程序保障

摘要：中國式的問責(zé)更多地只是具有了平息民憤、緩和社會緊張氣氛的權(quán)宜化色彩，而沒有發(fā)揮問責(zé)制所應(yīng)具有的更深層次的制度化機制作用，沒有在促進行政機關(guān)工作人員強化責(zé)任意識、積極行政、依法行政方面發(fā)揮問責(zé)制所應(yīng)有的作用。

從2009年三鹿奶粉事件發(fā)生以來，許多媒體用中國刮起問責(zé)風(fēng)暴來形容中國政府在處置一系列社會突發(fā)性、重大公共事件的手段和態(tài)度。據(jù)統(tǒng)計，自三鹿毒奶粉事件以來，僅當(dāng)年九月份因各種突發(fā)公共事件而去職的高官就達19名之多。9月11日，冀純堂因三鹿奶粉事件被免去石家莊市委副書記、市長職務(wù)。 9月14日，因“9.8”襄汾潰壩事故，孟學(xué)農(nóng)被免去山西省委副書記、常委、委員職務(wù)，并辭去山西省長職務(wù)。山西副省長張建民被免職。9月21日，深圳龍崗區(qū)政府副區(qū)長黃海廣因“9.20”火災(zāi)被提名免職。9月22日，河北省委決定，免去吳顯國石家莊市委書記職務(wù)；國務(wù)院同意李長江辭去國家質(zhì)檢總局職務(wù)……這一系列高官的去職，的確像是發(fā)生在行政機關(guān)內(nèi)部的風(fēng)暴，也反映了黨和政府在社會突發(fā)性、重大公共事件上處置手段的加強。

武漢大學(xué)原校長劉道玉先生在《問責(zé)高官與引咎辭職》一文中提到：“問責(zé)制的產(chǎn)生是西方民主政治發(fā)展的結(jié)果，是對政府權(quán)力制衡的需要，使民眾的合法權(quán)益得到保障。20世紀(jì)初，德國社會學(xué)家馬克斯韋伯提出了科層制理論，在初始階段曾經(jīng)獲得成功。但是，隨著政府的官僚主義化，以權(quán)謀私，漠視公眾利益，追求奢侈浪費等弊端的頻頻發(fā)生，社會呼吁陽光機制，遂產(chǎn)生了對政府的問責(zé)制。中國的問責(zé)制，相對于西方國家要落后半個多世紀(jì)。”而且，更加值得反思的是，中國式的問責(zé)更多地只是具有了平息民憤、緩和社會緊張氣氛的權(quán)宜化色彩，而沒有發(fā)揮問責(zé)制所應(yīng)具有的更深層次的制度化機制作用，沒有在促進行政機關(guān)工作人員強化責(zé)任意識、積極行政、依法行政方面發(fā)揮問責(zé)制所應(yīng)有的作用。究其原因，我認為更多地是因為行政問責(zé)制的整體運作在程序保障方面的缺失。

盡管程序公正的理念為許多學(xué)者提出、倡導(dǎo)和呼吁，但我們?nèi)匀粵]有在思維和行動的層面把它作為法治的應(yīng)有之義，而更多地是一種口頭上的接受。這也是為什么在我國法治建設(shè)過程中出現(xiàn)某些反法治事件的重要原因。程序特別是正當(dāng)程序具有權(quán)利保障和權(quán)力制約的雙重功效，是法治發(fā)展必不可少的要素。在建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，依法行政是必需之舉，而其中的行政問責(zé)制也必須依法實行。現(xiàn)在在行政問責(zé)制運作當(dāng)中，至少存在以下問題制約其發(fā)揮應(yīng)有的制度化機制作用：

一、突發(fā)性社會事件發(fā)生后，如何問責(zé)的程序不明確。往往是主管領(lǐng)導(dǎo)，與該事件有直接或間接、全部或部分監(jiān)管職責(zé)的部門領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)統(tǒng)去職，缺乏必要的調(diào)查、處理、申訴程序，片面追求從嚴從速處理。這樣做的缺陷在于沒有明確責(zé)任主體，一概去職，雖然可以暫時平息因該事件而引起的民憤，但這種缺乏明確歸責(zé)程序的近乎于“一刀切”的做法，無法發(fā)揮問責(zé)制應(yīng)有的強化行政工作人員責(zé)任意識、促進依法行政的作用，實際上是違背了問責(zé)制的初衷。

二、行政問責(zé)之后，缺乏關(guān)于相關(guān)法律責(zé)任的認定、追究或免責(zé)的程序規(guī)定。許多行政工作人員在因突發(fā)公共事件去職以后，相關(guān)部門往往以交由有關(guān)部門調(diào)查為問責(zé)的處理結(jié)果。而實際上，許多當(dāng)時因問責(zé)而去職的官員沒隔幾年就又重新復(fù)出。這并不是說因某一社會事件而去職的官員不能被重新任用，而是涉及到對于因突發(fā)公共事件而被問責(zé)去職的官員的法律責(zé)任認定或免責(zé)問題缺乏必要的程序規(guī)制。據(jù)公務(wù)員法二十八條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，但是縱觀公務(wù)員法全文，關(guān)于公務(wù)人員的法律責(zé)任問題，只有第一百零四條：“公務(wù)員主管部門的工作人員，違反本法規(guī)定，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，給予處分”。對于因行政問責(zé)而去職的公務(wù)人員，其去職后的法律責(zé)任認定或免責(zé)問題缺乏必要的規(guī)定，程序操作性不強。

三、因問責(zé)而去職后，公務(wù)人員的復(fù)出程序缺乏。干部任用條例第六十二條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！惫珓?wù)員法第第二十四條規(guī)定：“下列人員不得錄用為公務(wù)員： (一)曾因犯罪受過刑事處罰的； (二)曾被開除公職的；(三)有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的?！眱H僅這兩條規(guī)定，缺乏必要的程序指引，既無法避免操作之中的恣意，也無法保證行政公開、透明。由此而導(dǎo)致的問題也同樣是使問責(zé)制僅僅具有平息民憤的權(quán)宜化作用，因為缺乏對于因問責(zé)而去職的公務(wù)人員的實質(zhì)性的懲戒，而無法發(fā)揮其制度設(shè)計之初的強化行政工作人員責(zé)任意識、促進依法行政的根本性作用。

以上存在于當(dāng)前行政問責(zé)制之中的幾個問題，實際上關(guān)乎行政問責(zé)制能否充分發(fā)揮其應(yīng)有的強化公務(wù)人員責(zé)任意識，促進依法行政的制度化作用。筆者認為，加強行政問責(zé)制的程序保障，進一步完善行政問責(zé)過程中的問責(zé)程序；行政問責(zé)之后的法律責(zé)任認定、追究或免責(zé)程序；行政問責(zé)之后公務(wù)人員復(fù)出的程序，對于充分發(fā)揮行政問責(zé)制的制度化機制作用，促進依法行政，增強政府公信力等諸方面都具有積極作用，應(yīng)當(dāng)予以充分重視。

程序建設(shè)關(guān)乎法治事業(yè)的成敗。同時程序也不是一天可以建成的，它需要社會各個領(lǐng)域的共同努力，甚至可以說需要一個歷史的跨越。因此，這需要“積跬步”、“積小流”，在立法、執(zhí)法、司法的各個環(huán)節(jié)都嚴格程序的構(gòu)建，方才可能在法治發(fā)展中“至千里”、“成江?！薄Ｐ姓栘?zé)制的整體運作過程的程序保障，也是這法治發(fā)展的“千里”、“江?！蹦苄纬傻摹磅筒健焙汀靶×鳌?，需要積累和重視。