中國公共服務優(yōu)化及適度提升的政策路徑

一、對中國公共服務發(fā)展的深入認識

中國公共服務發(fā)展無論在水平還是結構上的優(yōu)化以及在公共服務均等化程度上，與發(fā)達國家的水平相比，都有較明顯的差距，未來中國公共服務優(yōu)化發(fā)展過程中還有很大的提升空間。

（一）中國公共服務發(fā)展水平尚處于不斷發(fā)展階段

中國的公共服務至今還處于發(fā)展過程中，追溯其從制度建立到體系發(fā)展完善的過程，大致可以分為四個階段：第一階段是從新中國建立到改革開放（1949-1978年），這個時期的公共服務只是在計劃經(jīng)濟時代各種資源都相對匱乏的條件下低水平的平均，主要面向企業(yè)職工提供基本的勞動保障，并不能夠稱之為公共服務體系；第二階段是從改革開放到分稅制改革前（1978-1994年），伴隨著改革開放，一切以經(jīng)濟建設為中心，追求經(jīng)濟的增長成為各級政府的首要目標和唯一目標；第三階段是分稅制改革完成后至提出建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（1994-2002年），分稅制改革完成，國企改革不斷深化，國家著手建立新型社會保障制度，并逐步開始由城市到農(nóng)村，建立普遍可及的社會保障制度，這也只是公共服務制度的一個部分；第四階段是由新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點開始至今（2003年至今），逐步將一系列社會政策和公共財政改革措施付諸實施，使之形成完整的，覆蓋全面公共服務項目的，人人共享的公共服務體系。

（二）中國公共服務發(fā)展水平和發(fā)展結構非均衡

中國公共服務發(fā)展不充分以及非均衡導致中國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間公共服務和經(jīng)濟增長的差距依然存在。無論是各類公共服務的財政支出、基礎設施和人員的配備，還是各類公共服務的產(chǎn)出效果均表現(xiàn)出較大的差距，政策性或發(fā)展性波動導致的發(fā)展結構非均衡現(xiàn)象依然明顯。

（三）中國二元分割的制度體系在一定程度上阻礙公共服務均等化的發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結構是中國經(jīng)濟發(fā)展的特點，然而這種二元結構特點在公共服務供給方面的非均衡也越來越多的表現(xiàn)出來。各類公共服務在城鄉(xiāng)之間的覆蓋程度和可及性上的差異，導致城鄉(xiāng)居民在教育、健康和社會保障等方面公共服務的可獲取程度都存在較大差距。這種差距與城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展的差距有關，更是與長期城鄉(xiāng)公共服務二元分割的供給制度有關。戶籍制度制約城鄉(xiāng)間公共服務供給的一致性和統(tǒng)一性的狀況一直以來沒有得到根本改變，反而使得城鄉(xiāng)間公共服務獲得的差距有逐漸拉大的趨勢。

二、發(fā)達國家對中國公共服務發(fā)展的啟示和借鑒

發(fā)達國家走過了百年社會福利建設的道路，從OECD成員國公共服務發(fā)展的軌跡來看，英國在1601年頒布了《伊麗莎白濟貧法》，是世界上第一部有關社會保障的法案，馬歇爾曾將17世紀初的英國稱為“微型福利國家”。德國從1883年開始，陸續(xù)推出包括醫(yī)療、意外傷害、傷殘及養(yǎng)老等多部立法，建立起社會保障制度國家，也成為世界上第一個建立起強制性的國家養(yǎng)老保障制度的國家，此后，OECD國家中的比利時、丹麥、奧地利、法國、意大利等國相繼出臺了社會福利或社會保障等方面的立法。美國1935年頒布了《社會保障法》，其內(nèi)容涉及了社會保險、社會服務、醫(yī)療補助以及老年人和幸存者補助等方面的社會福利，“開創(chuàng)了美國特色的社會福利制度的新時期”。而繼英國1943年《貝弗里奇報告》通過之后，瑞典、丹麥、挪威、法國、德國、奧地利、瑞士等國也紛紛建立福利國家，其中瑞典被譽為“福利國家櫥窗”。發(fā)達國家百年社會公共服務發(fā)展的道路不是一帆風順的，其發(fā)展歷程為中國公共服務及其均等化的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗，值得中國借鑒。

首先，公共服務發(fā)展水平要適度，公共服務水平不是越高越好，避免福利剛性和制度慣性導致過高的公共服務水平難以維持。從英國、北歐國家、拉美國家在公共服務發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列“福利病”的事實可以看到，建立全面的、高水平覆蓋的公共服務，意味著較高的公共服務財政支出，但是，高位的財政支出不必然換來一個完美的福利國家制度，而可能會使得國家財政不堪重負，經(jīng)濟發(fā)展失去活力。一方面，公民享受全方位高水平的公共服務，在一定程度上會減輕公民生活壓力，從而降低公民的就業(yè)欲望，社會就業(yè)率下降，失業(yè)率上升，公共服務支出增加。同時，在國家層面，就業(yè)率下降則勞動力價格上漲，企業(yè)競爭力不強，資本外流現(xiàn)象嚴重，從而影響國家競爭力，形成惡性循環(huán)。另一方面，一味提高公共服務水平和增加公共服務項目，使得政府公共服務支出不斷增加，甚至竭澤而漁，導致持續(xù)的財政赤字和公共債務的增加。第三，由于公共服務支出具有剛性特征，易升不易降，不依賴經(jīng)濟周期而波動，且呈不斷上升的長期趨勢，即“福利剛性”。對于公民而言，各類公共服務制度都有巨大的慣性，由于各類公共服務制度在設立之初，無論是在維護社會穩(wěn)定還是促進公民福利方面都表現(xiàn)出其積極作用的一面，而消極的作用也許會滯后很多年才會顯現(xiàn)。當過高的公共服務顯示出負面影響的時候，則已經(jīng)陷入了“福利陷阱”中，此時再著手改革國家的公共服務制度則會引發(fā)更多更大的社會矛盾。長此以往，國家將財政收入的大部分投入到各類公共服務項目中，以保障公民持續(xù)享有較好的公共服務，從而沒有能力更好的支持經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增長下行甚至滯緩，高水平的公共服務將失去必要的國家財政的支持，反過來影響國家公共服務的供給水平，形成惡性循環(huán)。

其次，選擇適合本國國情的公共服務發(fā)展道路和公共服務優(yōu)化政策。適度的公共服務發(fā)展水平主要取決于一國具體的經(jīng)濟社會發(fā)展情況。之所以發(fā)達國家公共服務水平普遍較高，是由于其經(jīng)濟發(fā)展水平較高，這意味著政府可以為公共服務及其均等化發(fā)展提供強有力的財政支持。同時，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家也可以為維護社會公平承擔更多的效率成本，在這樣的國情下，相對較高的公共服務水平是適度的。反之，則需要慎重權衡經(jīng)濟社會發(fā)展以及居民的需要，選擇適度的公共服務水平。除經(jīng)濟發(fā)展水平外，發(fā)達國家公共服務與經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的歷史經(jīng)驗啟示我們，即便是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家，或同處于相似經(jīng)濟發(fā)展階段的發(fā)達國家，其公共服務發(fā)展水平和公共服務發(fā)展道路也是不同，這也與各個國家自身的政治體制、文化背景、歷史因素以及價值觀念等息息相關。每個國家都根據(jù)自己的具體國情選擇建立各自的公共服務及其均等化制度模式。世界上任何一個國家的公共服務制度以及均等化發(fā)展制度安排均不相同，說明公共服務及其均等化制度受到政治制度、經(jīng)濟體制等多方面的影響，同時受到一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和階段的影響，并且這種影響是相互的，經(jīng)濟、社會乃至政治制度與公共服務及其均等化發(fā)展是相互作用的。

再次，相對穩(wěn)定和健全的制度體系是公共服務及其均等化發(fā)展的保障。公共服務興起和發(fā)展之初是由于經(jīng)濟危機導致的社會矛盾凸顯，為了維護社會秩序和彌補市場失靈。但西方發(fā)達國家公共服務均等化的發(fā)展和實現(xiàn)是基于國家經(jīng)濟發(fā)展水平較高，同時與其高度發(fā)達的市場經(jīng)濟制度體制分不開。發(fā)達國家一般是在20世紀中后期以后開始進入公共服務均等化發(fā)展和完善階段的。發(fā)達的市場經(jīng)濟是公共服務均等化發(fā)展的制度基礎。為實現(xiàn)公共服務的均等化奠定了財力基礎。隨著市場經(jīng)濟的成熟發(fā)展，經(jīng)濟實力的增強，民眾對于公平和權利的意識也越來越強烈，對公共服務的需求日益增加，同時這種需求也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷變化。當民眾對公共服務的公平性、權利化的概念逐漸形成時，經(jīng)濟發(fā)展也達到了與其相匹配的程度，從而在供給和需求雙方面共同推進公共服務均等化的發(fā)展。

三、公共服務優(yōu)化及適度發(fā)展的政策路徑

第一，以公平、共享的理念建設公共服務型政府，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和發(fā)展最終目標。在市場經(jīng)濟中，市場對資源配置起到基礎性的作用。政府應該對市場機制失靈的領域發(fā)揮作用。公共服務水平和覆蓋程度始終是中國實現(xiàn)經(jīng)濟增長和發(fā)展所追求的目標。中國經(jīng)濟發(fā)展進入了新時代，但是公共服務發(fā)展仍處于發(fā)展階段，而這種公共服務發(fā)展是在保障公平、共享的前提下的發(fā)展，是繼續(xù)促進經(jīng)濟可持續(xù)健康增長的發(fā)展。健全和完善中國公共服務制度，提升公共服務水平，增強公民對國家的認同感和獲得感，保障和增進人民福祉，實現(xiàn)共享發(fā)展理念，建立公共服務型政府，積極完善教育制度、醫(yī)療制度、社會保障制度等公共服務供給體系，使人民公平享有公共服務。

第二，實時監(jiān)控、適時調(diào)整公共服務發(fā)展水平，使之與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。公共服務與經(jīng)濟增長之間是動態(tài)的良性互動關系，公共服務發(fā)展水平受到經(jīng)濟增長水平的制約，經(jīng)濟增長水平也受到公共服務發(fā)展水平的影響。公共服務發(fā)展水平的臨界值不是一成不變的，它會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平發(fā)生或提高或降低的變化。因此，在中國未來公共服務發(fā)展進程中，要實時監(jiān)測，當公共服務發(fā)展水平接近臨界值時，要適時調(diào)整，避免跌入“福利陷阱”中。

第三，加強均等化設計，制定與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的公共服務均等化政策。中國地區(qū)之間在各個方面的差異明顯，而公共服務及其均等化政策對于各個區(qū)域而言是相對獨立和封閉的，是針對各自區(qū)域人口、經(jīng)濟社會發(fā)展的特點的。在公共服務均等化政策制定的過程中，各個區(qū)域根據(jù)國家公共服務發(fā)展的制度規(guī)劃和政策導向，結合自身發(fā)展實際，和地區(qū)人口發(fā)展特點，構建與區(qū)域經(jīng)濟、社會、人口發(fā)展相適應的公共服務均等化政策。對于各個省級區(qū)域下轄的地級市區(qū)域，省級區(qū)域的政策也應適當向經(jīng)濟欠發(fā)達的地級市區(qū)域傾斜，促進省級區(qū)域基公共服務均等化水平順利推進，從而促進全國公共服務均等化的實現(xiàn)。

第四，完善公共服務均等化縱向橫向相結合的財政轉移支付方式。世界上大多數(shù)國家都實行中央政府對地方政府、上級政府對下級政府財政轉移支付的制度，中國也不例外，但是這種縱向的財政轉移支付制度在推進公共服務均等化過程中，也有其弊端。中央政府財政能力是有限的，而中國地區(qū)之間差異較大，不同地區(qū)之間由于自然資源稟賦、區(qū)位因素稟賦、經(jīng)濟文化等等方面的差異，而表現(xiàn)出在踐行公共服務均等化的過程中，部分區(qū)域的成本更大。因此，對于不同經(jīng)濟發(fā)展水平和特質(zhì)的區(qū)域，財政轉移支付方式應有所變化。對于經(jīng)濟發(fā)達、公共服務水平較高，公共服務均等化水平達到或超過國家公共服務均等化水平、財政自己自足并有余力的區(qū)域，可以對口幫扶經(jīng)濟欠發(fā)達、公共服務水平較低的區(qū)域，在實行縱向的財政轉移支付制度的同時，實行橫向間，同級別區(qū)域間財政轉移支付，實現(xiàn)中國地區(qū)之間經(jīng)濟社會、公共服務的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平較高的地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達、公共服務水平落后的區(qū)域共享制度設計理念，協(xié)助經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提升公共服務及其均等化水平。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，公共服務及其均等化發(fā)展過程中的財政支持應該全部來自中央財政轉移支付，另外由省級財政兜底負責；在經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)，公共服務及其均等化發(fā)展的財政支持應該來自于該地本級財政、省級財政和中央財政轉移支付，其中，中央財政轉移支付力度應小于對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)；而對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公共服務發(fā)展已經(jīng)有相當?shù)乃?，在推進其均等化發(fā)展過程中，應該以本級財政為主，中央轉移支付和省級財政為輔，甚至中央轉移支付可用于其他經(jīng)濟貧困地區(qū)。

第五，構建政府主導的多元化公共服務供給的制度體系。公共服務及其均等化的制度設計和發(fā)展過程，始終存在著公平與效率之間的關系應當如何權衡的問題。公平與效率在公共服務及其均等化推進過程中并不矛盾。公平理念是公共服務均等化發(fā)展的應有之義，但對公平的注重并不意味著一定以不講求效率為代價。公平，也是以成熟發(fā)達的市場經(jīng)濟為基礎的強調(diào)機會均等、成果共享的公平，是權力化的表現(xiàn)。在公共服務及其均等化發(fā)展過程中，政府一定作為主導角色出現(xiàn)，但是以政府作為唯一供給主體，一方面會造成政府失靈，另一方面壟斷同時也伴隨著低效率。因此，為保證公共服務的有效供給，要實現(xiàn)多元化供給，適度的競爭也會帶來高效率。在當前中國公共服務發(fā)展的階段，各級政府及部門、事業(yè)性單位、企業(yè)、個人以及非政府組織和非盈利慈善機構都可以成為公共服務的供應和生產(chǎn)主體，既可以確保政府的主導地位，又能夠保持市場的活力。

第六，循序漸進，有所側重的推進中國公共服務均等化。從世界發(fā)達國家公共服務建立和發(fā)展的經(jīng)驗，形成一套適合本國國情的，完備的公共服務制度需要一個相當長的歷史階段。因為公共服務制度涵蓋項目較多，每一類公共服務都需要根據(jù)當時當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、人口條件因素、文化背景等進行制度設計和實施，沒有一個放之四海而皆準的公共服務制度。因此，要正視公共服務制度的發(fā)展是一個較長的歷史階段，需要循序漸進，不能一蹴而就。同時，根據(jù)中國國情，有選擇、有側重的逐步推進公共服務制度。從發(fā)達國家公共服務發(fā)展歷程來看，在時間上經(jīng)歷了百年，在階段上經(jīng)歷了初建、建成、完善等三個階段，是一個循序漸進的過程。在這個過程中，公平與效率間的關系不斷得到修正、確保政府主導與保存市場活力間找到了平衡點、理論與實踐相互促進和提升。在中國未來公共服務發(fā)展過程中，應該首先推進關系到人民生計的，與生活息息相關的基礎教育、醫(yī)療健康和社會保障等公共服務健全和完善。

四、結論

新中國成立70多年來，特別是改革開放40多年來，雖然在不同的階段中國的戰(zhàn)略取向不同，但是經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的目標始終沒有離開過國強和民富。除了大力促進經(jīng)濟增長，增大基礎，開始注重建立和完善各類公共服務供給制度，不斷提升國民經(jīng)濟發(fā)展惠及人民福祉的能力。公共服務優(yōu)化和民生的改善是經(jīng)濟增長的目的，同時也可以稱為經(jīng)濟增長的有效動力和途徑。在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的時期，必須將經(jīng)濟增長放在首位，只有經(jīng)濟增長才能帶來其他方面改善的可能。現(xiàn)階段，中國進入經(jīng)濟發(fā)展新時代，經(jīng)濟發(fā)展邁上新臺階，需要把目光更多的投向增進人民福祉這一目標。與此同時，公共服務作為改善投資與消費結構非均衡的手段；作為維護社會公平正義、促進收入分配合理的功能；作為具有社會投資作用的資源配置的方式；也作為一種要素，一種對提升經(jīng)濟增長有突出貢獻的要素，開始逐步發(fā)展并且向著均等化發(fā)展的方向邁進。公共服務優(yōu)化發(fā)展是促進經(jīng)濟增長、保障民生、增進福祉、降低經(jīng)濟風險的重要“穩(wěn)定器”，也是滿足人民日益增加的對美好生活向往需求的重要方式，更是增加人民對國家發(fā)展的信心、責任感和自豪感的重要手段。因此，公共服務優(yōu)化發(fā)展是中國未來經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

文章來源：  《商業(yè)觀察》   http://00559.cn/w/jg/125.html