現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾

1. 從發(fā)展階段的角度來看，現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的主要矛盾是公共需求的全面快速增長與供給不足、公共產(chǎn)品嚴重短缺、公共服務(wù)不到位、低效率的矛盾。

    經(jīng)過30多年的改革開放，在市場化和全球化的推動下，經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，根據(jù)國家統(tǒng)計局的判斷，目前中國經(jīng)濟正處在起飛階段，總體上正處在工業(yè)化中期階段（國家統(tǒng)計局，2007），由中期階段向后期快速發(fā)展。在這樣一個發(fā)展階段上出現(xiàn)了一些結(jié)構(gòu)性的不平衡：一是物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力和供給得到了極大的提高，已經(jīng)告別了普遍貧困和物質(zhì)短缺的狀態(tài)，但是服務(wù)業(yè)特別是社會服務(wù)的發(fā)展滯后；二是經(jīng)濟體制的改革和發(fā)展領(lǐng)先，社會體制和政治體制的改革和發(fā)展滯后；三是私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供給相對豐富、充裕，公共品的供給嚴重不足。

    所謂公共品，是指在消費中不存在排他性和競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)，因此不宜由私人提供，而應(yīng)當由政府提供，也就是不適合市場化或至少不能完全市場化的產(chǎn)品和服務(wù)。國有道路、基礎(chǔ)設(shè)施、自然保護區(qū)等有形產(chǎn)品是公共品；公正的法律、政策和秩序等無形服務(wù)也是公共品。公共品供給的及時充分與公平，是保證社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)條件。從近年來引發(fā)輿論高度關(guān)注的諸多社會矛盾中不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)展到現(xiàn)階段的中國社會主要矛盾已不再是私人物品的普遍短缺，而是公共品的普遍短缺。社會各階層和各群體都普遍感到公共品的短缺，因此對公共品的主要提供者——政府的不滿情緒也就比較普遍。

從中國目前情況來看，公眾需求特別強烈、供求不平衡特別突出的公共品主要是：

（1）包括廣大城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療和公共衛(wèi)生、住房在內(nèi)的基本社會保障、失業(yè)和勞動保障；

（2）包括人身安全、財產(chǎn)安全、食品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境安全在內(nèi)的個人安全和公共安全，正常健康的社會秩序和經(jīng)濟秩序；

（3）教育，不僅是九年義務(wù)教育，而且包括職業(yè)技術(shù)教育、學前教育和特殊教育，公平的教育機會和高質(zhì)量的教育提供；

（4）廣大公眾了解和參與社會事務(wù)，了解和參與公共決策，要求表達自己心聲和利益訴求；

（5）對社會公平和正義的訴求，對弱勢群體發(fā)展機會的關(guān)注，貧困和困難群體的幫扶和救助；

（6）實現(xiàn)資源節(jié)約和可持續(xù)利用，保障環(huán)境安全和優(yōu)美的要求等六大類。

    進入21世紀以來，各種社會矛盾快速積累，民眾不滿情緒增長，群體性事件頻發(fā)，政府公信力下降，就是這一矛盾產(chǎn)生和發(fā)展的結(jié)果。

    發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展。經(jīng)過30多年經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民為滿足生存需要的基本物質(zhì)需求普遍得到了滿足，在追求更加富裕的物質(zhì)生活的同時，精神需求必然極大的增長。這不僅表現(xiàn)在對文化精神產(chǎn)品需求的增加上，更多地則是表現(xiàn)在社會參與和對公共品需求的迅速增長上。隨著城市化進程的加快，大量農(nóng)村居民進入城市，需要政府提供公共品的需求主體迅速擴大；隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和生活水平提高，人們對公共品的需求提出了更高的質(zhì)量要求。發(fā)展經(jīng)濟學家認為，經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)變動具有內(nèi)在的必然聯(lián)系，經(jīng)濟增長必然導致結(jié)構(gòu)變動，結(jié)構(gòu)變動是保證經(jīng)濟增長持續(xù)的必要條件，起飛階段經(jīng)濟高增長和高結(jié)構(gòu)變動率是互相促進的。②盡管他們討論的主要是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但是不可否認的是，隨著經(jīng)濟的快速增長必然也會帶動社會結(jié)構(gòu)的較快變動。自從提出以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”以來，中國政府就轉(zhuǎn)變成了一個經(jīng)濟建設(shè)型政府，長期以來都是把經(jīng)濟建設(shè)作為自己的主要任務(wù)。但是政府的基本職能是提供公共服務(wù)，盡管改革開放以來放棄過去的階級斗爭思維是完全正確的，但是始終把經(jīng)濟建設(shè)放在公共服務(wù)之上，政府的職能實際是存在著偏差的，這也是政府改革滯后的重要原因。政府改革的滯后，仍然以計劃經(jīng)濟時期全能型政府的思維和方式行為，必然是左支右絀，疲于應(yīng)付。公共品嚴重短缺和供給不足的矛盾，就是政府改革和職能轉(zhuǎn)換滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實的結(jié)果。

    這個矛盾是一種成長中的煩惱，是經(jīng)濟社會發(fā)展中必然要經(jīng)歷和承受的矛盾。盡管目前中國仍然處在社會主義初級階段，不發(fā)達的矛盾依然還是一個主要的矛盾，但是其發(fā)展過程已經(jīng)超出了最初的起步階段，正在從一個低水平發(fā)展中國家向中等發(fā)達程度的國家迅速邁進。與改革開放的前20多年相比，目前的中國已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展階段。這個階段經(jīng)濟社會的主要矛盾也已不同于20世紀80年代，這就是已由一般意義上的生產(chǎn)力不發(fā)達與人民群眾物質(zhì)文化需要的矛盾，進一步發(fā)展轉(zhuǎn)化為其更高階段的、特殊的廣大居民對公共品需求的快速增長與公共供給不足、公共產(chǎn)品嚴重短缺、公共服務(wù)低效率、低質(zhì)量的矛盾。

2. 從體制轉(zhuǎn)型的角度來看，現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會的主要矛盾是市場經(jīng)濟快速發(fā)展與市場體制不健全、不完善和扭曲的矛盾。

    中國經(jīng)濟30多年的快速發(fā)展是典型的體制轉(zhuǎn)型推動的增長，是市場化、民營化、全球化的結(jié)果，主要得益于改革開放。中國雖然已經(jīng)建立起了市場經(jīng)濟體制的基本框架，市場機制已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，但是目前的市場經(jīng)濟體制還是不健全、不完善、不協(xié)調(diào)的。首先，市場體系發(fā)展不平衡。一方面商品市場發(fā)展較快，已經(jīng)比較成熟和發(fā)達；另一方面要素市場的發(fā)育比較緩慢，很不成熟，存在著嚴重的缺陷和扭曲。勞動力市場被戶籍、所有制、干部和職工、學歷等身份制度分割成所謂的勞務(wù)市場和人才市場，正規(guī)市場和非正規(guī)市場；土地市場被兩種不同的所有制和征收征用制度嚴重分割，基本上把農(nóng)村土地排除在市場體制之外；金融和資本市場因國家的壟斷和限制，發(fā)展遠遠滯后于整個社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟健康發(fā)展的瓶頸。其次，市場體系的結(jié)構(gòu)性扭曲和市場主體的行為扭曲。一方面，基礎(chǔ)性的上游行業(yè)、關(guān)鍵性行業(yè)由國有企業(yè)特別是中央企業(yè)壟斷經(jīng)營，這些企業(yè)依靠政府對要素和資源的價格管制和享有的特權(quán)從市場上攫取了豐厚的高額利潤，卻又以霸道和蠻橫的態(tài)度對待消費者，而其以國有企業(yè)名義獲得的利潤則由內(nèi)部人享受，與全民利益基本無關(guān)。另一方面，一般加工行業(yè)和普通服務(wù)行業(yè)又過度競爭，承受著超高的隱性稅收，以致于不少行業(yè)，特別是一些非正規(guī)經(jīng)濟部門都處在一種制度外生存的狀態(tài)，即如果嚴格遵守國家制度規(guī)定就無法維持經(jīng)營利潤，企業(yè)也就無法生存，因此違法經(jīng)營和非法經(jīng)營成了一些行業(yè)的“正?！睜顟B(tài)。這也是目前中國市場經(jīng)濟中短期行為、尋租行為、欺詐行為非常普遍，偽劣假冒產(chǎn)品屢禁不絕的主要原因。

    造成這種現(xiàn)象的原因，首先是對傳統(tǒng)行政計劃經(jīng)濟體制的改革不徹底，體制轉(zhuǎn)型的過程過于緩慢，直到今天中國市場經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)仍然存在著嚴重的缺陷，這主要是以所有制為標準對各種經(jīng)濟成份實行差別化的待遇，整個社會經(jīng)濟建立在一種等級差序的身份制度基礎(chǔ)上，這與市場經(jīng)濟發(fā)展所要求的平等原則存在著深刻的根本性的沖突，由此造成了整個制度系統(tǒng)和市場主體普遍的行為扭曲。而一些計劃體制下的工業(yè)部門經(jīng)過機構(gòu)改革和企業(yè)改革轉(zhuǎn)化成了新國企，它們一方面繼承了政府主管部門的管理職能和行政權(quán)力，另一方面獲得了全民所有制企業(yè)的所有政策優(yōu)惠和特殊待遇。事實上，現(xiàn)在的國有企業(yè)與全民利益基本上失去了聯(lián)系，已經(jīng)變成了一個由行政官僚和內(nèi)部人控制的特殊利益集團，成了一個自我循環(huán)、自我發(fā)展，以實現(xiàn)自身利潤最大化為目標的經(jīng)濟體。這些中央企業(yè)雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)化成了市場經(jīng)濟的行為主體，但是它們并不是一般的市場經(jīng)濟的行為主體，而是具有行政壟斷地位的市場壟斷者。其次是政府經(jīng)營。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的中央政府是把全國經(jīng)濟作為一個大企業(yè)來經(jīng)營的，體制轉(zhuǎn)型過程中實行分權(quán)改革后，中央政府一般不再直接經(jīng)營企業(yè)，而地方政府經(jīng)營成了中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的一個基本特征。隨著體制改革的逐步深化和轉(zhuǎn)型的推進，地方政府經(jīng)營的主要內(nèi)容和行為也在發(fā)生著變化，從最初的經(jīng)營企業(yè)和市場發(fā)展到經(jīng)營土地和城市，目前則出現(xiàn)了經(jīng)營管制的新趨向。政府具有超越一般市場交易主體的強制權(quán)力，是市場經(jīng)濟交易規(guī)則的制定者和管理者，因此市場經(jīng)濟國家的政府一般都不直接從事經(jīng)營活動。在中國自古就有官府不與民爭利的思想。市場經(jīng)濟的發(fā)展依靠的是競爭，壟斷由于阻礙和削弱競爭因此會造成效率下降和福利損失。但是政府經(jīng)營是比壟斷更糟糕的情況，因為它從根本上排除了民間經(jīng)營，因此是從根本上在破壞和摧毀市場經(jīng)濟。由于地方政府的經(jīng)營行為，中國的市場經(jīng)濟體制始終無法健康和健全的發(fā)展。再次是政府的市場監(jiān)管職能不到位和不當監(jiān)管行為。市場秩序混亂，坑蒙拐騙行為和假冒偽劣產(chǎn)品泛濫，甚至可以在監(jiān)管部門的眼皮底下堂而皇之地進入市場，危害廣大消費者的生命安全和身心健康。而所有這些現(xiàn)象的深層根源都是市場體制的發(fā)展不完善，市場秩序不健全，政府的職能錯位和政府改革不到位的緣故。

3. 從中國已經(jīng)建立起來的市場經(jīng)濟體制來看，勞資關(guān)系不協(xié)調(diào)、勞資利益對立和勞動工資過低的矛盾是當前和未來中國經(jīng)濟社會的主要矛盾。

    勞資關(guān)系是市場經(jīng)濟中各種經(jīng)濟關(guān)系的核心，是現(xiàn)代社會一切關(guān)系的主軸。和諧社會并不是沒有矛盾的社會。和諧并不意味著沒有矛盾，而是指矛盾沒有激化和發(fā)生劇烈沖突，不具有對抗的性質(zhì)，矛盾相對緩和，對立的雙方可以相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)，處在一種有序和可控的狀態(tài)，矛盾的解決有利于事物的發(fā)展進步，不會帶來破壞性。打開近代世界資本主義各國發(fā)展的歷史可以看到，凡是勞資關(guān)系相對協(xié)調(diào)，勞資矛盾比較緩和的時期，經(jīng)濟的發(fā)展就比較迅速，整個社會就比較平穩(wěn)和諧；反之，凡是勞資關(guān)系緊張，勞資矛盾尖銳沖突加劇的時期，經(jīng)濟往往是陷于停滯甚至衰退，社會的各種矛盾此起彼伏激烈對抗，結(jié)果往往是導致革命或戰(zhàn)爭。

    中國通過改革和體制轉(zhuǎn)型已經(jīng)建立起了現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，并且還在繼續(xù)深化和迅速發(fā)展，隨著城鎮(zhèn)化和全球化進程的加快和經(jīng)濟的發(fā)展，勞資關(guān)系在中國社會的重要性還將繼續(xù)提高。勞資關(guān)系是否協(xié)調(diào)，不僅關(guān)系到市場經(jīng)濟能否健康發(fā)展，而且是影響社會和諧的一對主要矛盾。進入21世紀以來，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，勞資關(guān)系變得越來越緊張，勞資矛盾逐漸尖銳，勞資沖突不斷，勞動爭議案件呈爆發(fā)式增長。據(jù)國家行政學院公共行政教研室做的統(tǒng)計，從2006—2009年底群體性事件的數(shù)量增加了一倍，而這其中由于拖欠工資、工資過低、工傷事故和企業(yè)改制等引發(fā)的勞動爭議事件占了很大一個比例。

    勞動者、雇主、政府是市場經(jīng)濟中三個主要的行為主體，勞動者和資本家之間的利益關(guān)系，既是相互依賴的依存關(guān)系，又是互相對立的矛盾關(guān)系，因此如果沒有法律、制度和強有力的社會道德和習俗的約束，兩者之間產(chǎn)生一定的矛盾甚至沖突幾乎就是不可避免的，即使有法律制度的約束，如果兩者之間的力量對比不平衡也容易產(chǎn)生激烈的矛盾和對抗。這就需要政府作為社會管理者以第三方仲裁者的身份對勞資關(guān)系及其利益矛盾進行規(guī)范和管理，為此政府應(yīng)當站在全社會的立場以一碗水端平的態(tài)度公正對待勞動者和雇主雙方。否則，勞資矛盾就不可能得到公正合理的解決，只能是矛盾越積越多，越積越大，越積越尖銳。中國由于勞動力長期供過于求，勞資雙方在利益博弈中的力量對比嚴重的不平衡，特別是在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下農(nóng)村有大量剩余勞動力要轉(zhuǎn)移，低端勞動力市場上勞資力量對比更加向資本一方傾斜，而地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的競爭中，有意識地采取一些壓低勞動力成本的政策措施來招商引資，這是勞動者利益損失和勞資矛盾尖銳化的重要原因。

    發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，勞資雙方組織水平的提高，在政府的引導和協(xié)調(diào)下，通過工會和雇主協(xié)會之間的集體協(xié)商制度，解決工資和雙方的利益關(guān)系，是構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的主要方式。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制是一個囊括全社會的巨大等級組織，每一個勞動者都是這個統(tǒng)一組織中某個基層單位企業(yè)或公社集體的成員，雖然沒有選擇職業(yè)和工作的自由，但是作為公有制名義上的所有者還是企業(yè)或者公社的主人。傳統(tǒng)的行政經(jīng)濟計劃體制在改革過程中土崩瓦解，農(nóng)村土地家庭承包后的農(nóng)民取得了獨立的經(jīng)營權(quán)和勞動的自由，國有企業(yè)職工隨著勞動合同制的全面推行和企業(yè)管理體制改革，變成了國家或企業(yè)的雇員，不再依附于原來的企業(yè)，也可以在勞動力市場上自主擇業(yè)了。但是中國勞動者在獲得勞動擇業(yè)自由的同時，農(nóng)民完全是個人自發(fā)的走進勞動力市場的，而城市企業(yè)職工則是在國有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整和企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中完全被動地被拋進了勞動力市場。勞動者完全是一盤散沙，缺乏組織。國有企業(yè)中的工會實際是企業(yè)行政管理的一個機構(gòu)，只承擔一些文化娛樂和困難撫恤之類的活動，其職能轉(zhuǎn)變和改革至今也沒有啟動。目前中國的勞動者和企業(yè)主都缺乏自己的組織，市場經(jīng)濟行為主體的組織程度很低，缺乏就工資福利待遇和勞動條件等利益關(guān)系進行談判協(xié)調(diào)的機制，這是勞資矛盾尖銳和糾紛不斷的又一個主要原因。

4. 從中國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的長期歷史過程來看，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)發(fā)展和收入差距過大是中國社會經(jīng)濟發(fā)展中的主要矛盾。

    自從19世紀后半葉中國被迫卷入資本主義世界體系，開始了近現(xiàn)代意義上的工業(yè)化和民族振興的奮斗歷程時起，城鄉(xiāng)之間有機循環(huán)的經(jīng)濟社會聯(lián)系開始斷裂，發(fā)展差距和收入差距就不斷拉大，逐漸形成了城鄉(xiāng)分割和對立的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，一直延續(xù)至今。這個矛盾既是歷史的遺產(chǎn)，也是現(xiàn)實的制度和政策造就的結(jié)果。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的實質(zhì)是現(xiàn)代工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)兩個主導產(chǎn)業(yè)和兩種生產(chǎn)方式的矛盾，是一種共時發(fā)生的歷時性矛盾，這一矛盾的最終解決只能是用現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，而其要害和關(guān)鍵則是農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。因為現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)方式的效率遠遠高于傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，一家一戶的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)組織方式無法適應(yīng)，從而使得大量農(nóng)民成為過剩勞動力，所以二元經(jīng)濟向現(xiàn)代一元經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的過程，也是一個傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民消亡的過程。這是一個從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和信息文明轉(zhuǎn)型的長期歷史過程，是中國近代以來社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中最深刻和最基礎(chǔ)的內(nèi)容，也是19世紀以來所有發(fā)展中大國已經(jīng)或者正在經(jīng)歷著的相似的歷史過程。中國二元結(jié)構(gòu)及其轉(zhuǎn)型過程的特殊之處在于，自20世紀50年代中期建立計劃經(jīng)濟體制以來，通過在城鄉(xiāng)之間實行兩種不同的戶籍制度、土地制度以及不同的財政制度等一系列正式制度，將城鄉(xiāng)之間進一步嚴格地隔離開來，使城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟社會差別固定下來。其后果是嚴重地阻礙著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，極大地提高了剩余勞動力轉(zhuǎn)移的成本，也就在事實上阻礙了中國經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的進程。對計劃經(jīng)濟體制的改革特別是人民公社的崩潰打開了阻隔在城鄉(xiāng)之間的堤壩，使農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移重新啟動并且逐步加快。2006年免除農(nóng)業(yè)稅后，城鄉(xiāng)之間開始形成統(tǒng)一的財政體制，為二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換做出了重要貢獻。

    中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)矛盾集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距上，這也是收入分配領(lǐng)域最突出的問題和最大的不公平。中國城鄉(xiāng)收入差距在改革初期曾經(jīng)一度有所縮小，從20世紀80年代中期以后雖有波動，總的趨勢卻是一直在逐步拉大。2007年城市人均收入比農(nóng)村人均收入的倍數(shù)達到了有史以來的最高值3.33（以農(nóng)村為1），2008年略有降低，仍然高達3.31。有學者甚至認為，進一步考慮農(nóng)民收入中包括的固定資產(chǎn)折舊和城鎮(zhèn)居民享受的一些隱性福利，我國城鄉(xiāng)收入差距大約在4～6之間。世界銀行有關(guān)報告指出，世界上多數(shù)國家包括很多發(fā)展中國家在內(nèi)的城鄉(xiāng)收入比為1.5，這一比率超過2的極為罕見。毫無疑問，中國已經(jīng)是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家（李實，2008）。

    現(xiàn)階段中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)矛盾中最突出的是兩個方面的問題：第一個問題是城鄉(xiāng)分割的土地管理制度，以及由此導致的在對農(nóng)民土地征收征用中出現(xiàn)的激烈沖突；另一個是農(nóng)民工問題。

    先來看第一個土地問題。中國土地制度的基本特征和根本弊端在于實行城鄉(xiāng)分割的土地制度，即城市土地國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地不能直接進入土地市場進行交易，必須通過政府征收征用改變土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)之后，再由政府在城市土地市場出售土地的使用權(quán)，才能進入市場交易。按照經(jīng)濟學的常理，中國是一個土地資源高度稀缺的國家，城市化必然會因土地用途改變和區(qū)位優(yōu)勢變化帶來城市周邊土地價值飛漲，即使純農(nóng)區(qū)的土地也會因為城市化帶來的對農(nóng)產(chǎn)品需求的增加而價值增值，農(nóng)民擁有土地這種寶貴的稀缺資源，因此應(yīng)當更加富裕才對。但是由于城鄉(xiāng)分割的制度使農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)既殘缺，又虛化，不論是作為生產(chǎn)要素還是作為財產(chǎn)的土地經(jīng)濟利益都無法有效實現(xiàn)，從而使農(nóng)民蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，首先是由于國家對土地實行用途管制特別是嚴格的耕地保護制度，農(nóng)民的土地使用權(quán)和收益權(quán)受到了限制，不能自主選擇最有利可圖的土地利用方式，在農(nóng)業(yè)比較利益低下的條件下仍然不得不在土地上耕作；在一些國家劃定的大城市水源環(huán)境保護地和江河行蓄洪區(qū)的農(nóng)民，由于這種限制造成的利益損失就更加明顯。誠然，國家為保護糧食安全和特大中心城市周邊的環(huán)境采取嚴格措施是完全必要的，問題在于這些為了全國人民的利益而采取的保護措施的成本不應(yīng)僅由其所在地的農(nóng)民負擔。其次，由于城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度的分割，限制了農(nóng)民的土地交易權(quán)，農(nóng)民不能直接與城市土地使用者進行交易，從而排斥了農(nóng)民獲取城市化帶來的土地增值收益。農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的虛化是由于農(nóng)民集體并不是一個自主的行為主體，由法律規(guī)定的集體財產(chǎn)的執(zhí)行主體村委會及其領(lǐng)導干部具有多重身份，事實上可以不受村民集體的約束，這種安排提供了農(nóng)村基層干部為了自己的私利犧牲農(nóng)民集體利益的制度條件（周冰、付達院，2005）。這一整套土地制度的要害在于極大地降低了政府獲取農(nóng)民土地的成本，只需花費很少的代價搞定農(nóng)村主要干部，就可以用遠遠低于市場價值的補償費將農(nóng)民最寶貴的資源和財產(chǎn)拿走。而本應(yīng)成為農(nóng)民集體利益代言人的村干部卻往往成了出賣農(nóng)民利益，替政府和開發(fā)商攫取農(nóng)民土地的幫手。正是這種制度安排中的權(quán)利嚴重失衡帶來的巨大利益，誘發(fā)了地方政府無法遏制的圈地熱情和土地資源的浪費使用，出現(xiàn)了中國獨有的土地城市化遠遠快于人口城市化的奇特景觀。

    再來看另一個突出的農(nóng)民工問題。改革開放以來，隨著農(nóng)村土地實行家庭承包，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品大幅度增長，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題被尖銳地凸顯了出來。20世紀80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村剩余勞動力主要是就地轉(zhuǎn)移；90年代中期以后由于市場環(huán)境的變化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，農(nóng)民工異地流動包括跨省區(qū)流動成為剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要形式。國家統(tǒng)計局監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，截至2010年底中國農(nóng)民工總數(shù)已達2.42億人。

    農(nóng)民工問題包括兩個焦點，一個是工資問題。研究者通常認為，農(nóng)民工通過進城打工獲得了比在農(nóng)村高的工資收入，因此有利于縮小城鄉(xiāng)差距（李實，1999；陸銘、陳釗，2004）。但是陳宗勝和黎德福（2006）的研究說明，這要取決于農(nóng)民工的工資水平，如果農(nóng)民工只能得到其創(chuàng)造的社會價值中較小一部分的話，只有農(nóng)民就業(yè)的轉(zhuǎn)移而沒有身份的轉(zhuǎn)換不但不能縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而還會擴大城鄉(xiāng)收入差距。而現(xiàn)實中的農(nóng)民工工資確實是被過分壓低的。據(jù)報道，2008年廣州、深圳、杭州、南京、東莞、上海、無錫、蘇州、寧波等長三角、珠三角九個城市，出口加工企業(yè)中農(nóng)民工平均工資占當?shù)爻鞘新毠て骄べY的比例很少有超過40%的。差距最大的是東莞，城鎮(zhèn)職工平均工資每月3 493元，農(nóng)民工是971元，不到城鎮(zhèn)職工的30%（《經(jīng)濟參考報》，2011年2月11日）。究其原因，首先是因為中國勞動者特別是農(nóng)民工缺乏組織，在勞動力市場基本上是自流自發(fā)的狀態(tài)，在勞動力總體上供過于求的條件下，面對資本的強勢缺乏談判能力。其次，在很大程度上也是由于各地政府為了招商引資普遍實行了親資本的政策，不惜以犧牲勞動者的利益來保證投資者能獲得高回報，以此作為“優(yōu)化”投資環(huán)境發(fā)展本地經(jīng)濟的舉措。由于工資性收入占農(nóng)民收入的比重上升并占到了首要地位，農(nóng)民工工資水平被長期過分壓低必然導致城鄉(xiāng)收入差距和貧富差距的不斷擴大。

    農(nóng)民工問題的另一個焦點是農(nóng)民工融入城市的問題，這也是農(nóng)村剩余勞動力最終完成轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵。阻礙農(nóng)民工融入就業(yè)所在城市的制度性障礙主要是戶籍制度以及體現(xiàn)在其中的城市福利。戶籍制度是規(guī)定和限制農(nóng)民社會身份轉(zhuǎn)換的一種基本的制度安排。從20世紀80至90年代，隨著糧食增產(chǎn)和食品短缺狀況的根本改觀，城市中與戶籍捆綁在一起的各種福利開始松動和逐步削減，戶籍對農(nóng)民流動的限制作用已經(jīng)大為降低，但是直至目前戶籍在就業(yè)和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障以及子女教育甚至購房等方面仍然起著一定的阻礙作用。

    農(nóng)民工的高流動性是其融入城市的一個重要障礙，也對其參加城鎮(zhèn)居民的社會保障帶來了一系列復(fù)雜和困難的問題。對此國家政策規(guī)定，從2010年1月1日起包括農(nóng)民工在內(nèi)的全國參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨之轉(zhuǎn)移。事實上，農(nóng)民工處在從傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代職工轉(zhuǎn)變的過渡狀態(tài)中，對于第一代農(nóng)民工來說，他們在家鄉(xiāng)的承包地仍然發(fā)揮了主要的保障作用。土地的這種保障作用一方面增大了農(nóng)民工融入城市的成本，延緩著農(nóng)民工融入城市的過程，另一方面也使他們可以接受較低的打工工資，在經(jīng)濟不景氣和危機時期還能退回到農(nóng)村。因此，土地的保障作用也是中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟能夠保持長期高速增長和波動比較平穩(wěn)的一個重要原因。

農(nóng)民工子女的教育問題也是農(nóng)民工融入城市過程中的一個突出問題。目前中國進城農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)超過了2億人，在這2億人的背后，是7 000多萬的農(nóng)民工子女，這其中包括跟隨父母在他鄉(xiāng)的1 400多萬流動兒童和5 800多萬留守兒童，其中4 000多萬是年齡在14周歲以下的學齡兒童。農(nóng)民工子女教育成為義務(wù)教育一個突出的薄弱環(huán)節(jié)和社會問題引起關(guān)注。對此，國家出臺了“兩為主”的政策。2008年國務(wù)院常務(wù)會議決定從當年秋季學期開始，在全國范圍內(nèi)全部免除城市義務(wù)教育階段學生的學雜費，降低了公立學校的入學門檻，但是隱形成本仍然比較高，影響著農(nóng)民工子女入學。這些隱形成本首先是“家長距離”。農(nóng)民工普遍居住在城鄉(xiāng)邊緣地帶，距離城市公立中小學特別是教育質(zhì)量較高的學校往往比較遠，他們只能選擇就近入學；其次是如書本費、服裝費、班費、郊游等學費以外的其他費用仍然比較高。

    以上從中國經(jīng)濟社會四個方面的性質(zhì)分別進行考察，分析了四個方面的主要矛盾，綜合起來可以看到，每一個方面的矛盾都與政府的行為直接相關(guān)，都是由于政府的職能錯位、行為不當、或者不作為引起的。

    首先，公共品嚴重短缺和供給不足與公共品需求快速增長的矛盾，就是政府職能轉(zhuǎn)換和政府改革滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果。

    其次，市場經(jīng)濟快速發(fā)展與市場體制不健全、不完善和扭曲的矛盾也是由于政府行為造成的，因為迄今為止，中國的改革和體制轉(zhuǎn)型一直都是在政府的主導和控制下進行的，對行政計劃體制改革的不徹底和政府職能轉(zhuǎn)換過慢是這個矛盾的主要根源。

    再次，目前中國的勞資矛盾在很大程度上是由于政府沒有擺正自己在市場經(jīng)濟關(guān)系中的位置，放棄了自己的職責，不作為和偏向資本一方的結(jié)果。最后，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)矛盾中政府特別是地方政府的不當行為也是一個重要的原因。以上四個方面的矛盾中，前兩個方面的矛盾是由于政府職能錯位引起的，都是政府與社會的矛盾，可以歸結(jié)為官民矛盾；后兩個方面的矛盾雖然與政府職能錯位和政府行為相關(guān)，但并不是因政府而產(chǎn)生的，是兩個獨立的矛盾，因此我們可以把現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會四重性質(zhì)中的主要矛盾進一步歸納為三大矛盾，這就是官民矛盾、勞資矛盾和城鄉(xiāng)矛盾。