政策網(wǎng)絡視域下的異地高考困境分析——學術(shù)論壇

 高等教育政策關(guān)于教育公平的價值目標主要在兩個層次實現(xiàn)：第一層次是受教育權(quán)利和機會的公平；第二層次是教育資源分配和提供教育服務的公平。異地高考正是要在這兩個層面解決教育公平問題。由于我國目前流動人口數(shù)以億計，因此，這樣一個涉及人數(shù)眾多、涉面甚廣、影響深遠的政策出臺，實際上就是高等教育利益的重大調(diào)整和重新分配，其難度可想而知。
面對錯綜復雜的利益糾結(jié)，異地高考政策在制定和實施過程中，涉及多層次利益主體，其形成的政策網(wǎng)絡主體包括：（1）政策社群。中央政府及其從屬的教育部、發(fā)改委、公安部及財政部。政策社群從全局利益出發(fā)，基于社會公平理念，為國家長久穩(wěn)定發(fā)展考慮，是異地高考政策的積極倡導者，也是政策系統(tǒng)中的權(quán)威主體。（2）專業(yè)網(wǎng)絡。專業(yè)學者、教育學家，他們依據(jù)自己掌握的專業(yè)技能，結(jié)合異地高考政策制定的環(huán)境、所面臨的問題等，提出專業(yè)建議，從而使政府部門的決策更具科學性、可行性。（3）府際網(wǎng)絡。各地方政府，在異地高考政策中擔任雙重角色，既是異地高考政策的制定者，也是執(zhí)行者。（4）生產(chǎn)者網(wǎng)絡。主要是指流入地學校，他們作為非戶籍考生就讀的場所，是直接產(chǎn)出者。（5）議題網(wǎng)絡。包括戶籍與非戶籍考生家長、高校等，他們所占有的社會資源、利益訴求都不同。運用政策網(wǎng)絡理論對各行動主體及其之間關(guān)系結(jié)構(gòu)進行分析。異地高考政策面臨的困境主要有四個方面。
（一）政策社群與府際網(wǎng)絡權(quán)責分配不當
在我國政治體制中，地方政府從屬于中央政府，是政策網(wǎng)絡理論中的“次級政府”。伴隨著我國社會的轉(zhuǎn)型，中央政府逐漸向地方政府放權(quán)，但在教育問題上，中央與地方權(quán)責分配卻不適當。（1）在中央與地方政府權(quán)力分配方面：中央政府及教育部表示異地高考有準入門檻，且應從家長、學生、所在城市三個維度出發(fā)，并只對政策出臺時間作了原則性限定，繼而將決策權(quán)授予地方政府，要求其因地制宜，根據(jù)地方實際情況、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源承載能力制定相應異地高考政策。如此做法的確更具針對性，但對于京滬粵這種外來人口眾多，教育資源又非常豐富的地區(qū)來說，既要促進教育公平，又不能損害本地考生的利益，難免會為保護既得利益而設置苛刻的準入條件，從而將普通進城務工人員的隨遷子女擋在門外。（2）在中央與地方政府責任分配方面：異地高考政策出爐，必定會給流入地中小學帶來巨大壓力。作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡行動主體的流入地學校將要面臨接收更多非戶籍考生，承受隨之帶來的教學設備及師資力量不足的巨大壓力。而我國實行“國家辦學，分級管理”的義務教育財政體制，中央掌握國家大量財力，但將教育投入主要用于高等教育，地方政府財力薄弱卻承擔著義務教育的主要責任。以廣東省為例，據(jù)統(tǒng)計，2011年在廣東就讀的外省戶籍隨遷子女達到171萬人，2012年超過188萬。如若開放異地高考，廣東需要平均每年解決20萬新生入學場地，按照每所高中30畝最低標準計算，需新建200所高中，共計需要6000畝土地，而地方財政根本元法支持如此龐大的支出。
（二）府際網(wǎng)絡行動主體的地方保護主義
從“經(jīng)濟人”角度來講，地方政府作為官僚機構(gòu)，必然以實現(xiàn)自己的利益為目標。因此會充分動用自己的政治資本，強化資源配置本地化。地方政府對本區(qū)域內(nèi)利益的保護，投射在異地高考政策中即表現(xiàn)為：在異地高考政策準入門檻的設置上，無論是高或是低，其目的都是充分保護本地區(qū)利益。本文分別選取限制條件最嚴格的三個省市和其他幾個省市進行了對比，其準入條件具體如表1所示。
從以上列表可以看出，江西省只要求非戶籍考生具有高中階段一年以上學習經(jīng)歷，河北只要求非戶籍考生取得兩年學習經(jīng)歷，安徽、山東、福建僅要求非戶籍考生具有當?shù)厝赀B續(xù)學習經(jīng)歷和完整學籍，重慶則要求非戶籍考生具有高中階段完整學籍，其父母具合法穩(wěn)定職業(yè)、住所。而京滬粵不僅對考生學籍及高中階段學習經(jīng)歷作出限制，也對考生家長作出嚴格要求：北京要求家長具有居住證、合法穩(wěn)定職業(yè)、住所，3年以上連續(xù)社保；上海要求居住證達到一定積分才可在滬高考；廣東則要求通過積分入戶廣東的異地務工人員、高技能人才子女才可不受限制在當?shù)貐⒓痈呖?。其中，京滬粵作為人口流人大省，?jīng)濟發(fā)達，高等教育資源豐富，門檻設置極高。山東作為人口大省，高考競爭十分激烈，開放異地高考沖擊小。故門檻設置較低，而江西、安徽、河北、福建、重慶也設置低門檻，多出于本地生源不足的考慮（江西、安徽均為人口流出大?。?，北京開放異地考生高職錄取也是出于本地高職生源不足的情況。
通過以上分析可知，各省市出臺的異地高考政策均是為了維護或擴大本地利益，保護本地考生利益或是為了解決本地生源不足的問題。而造成府際網(wǎng)絡行動主體地方保護主義的原因在于我國高等教育資源分布不均衡。2011年不同地區(qū)高等教育資源的空間分布差異，以北京、上海、山東、河南為例，如表2所示。
（三）政策網(wǎng)絡主體間互動不足
政策網(wǎng)絡理論認為，公共政策的本質(zhì)即為公共和私人行動者互動的結(jié)果。政策網(wǎng)絡開放性程度越高，互動越頻繁，越有利于政策的制定執(zhí)行。而異地高考政策制定過程中各行動主體互動交流卻差強人意。其中中央政府和地方政府作為擁有資源最豐富的網(wǎng)絡主體，二者互動較為頻繁，教育部針對異地高考問題經(jīng)常與地方政府展開討論研究。專業(yè)網(wǎng)絡中各專家基于教育公平立場積極推行異地高考政策，并為政府決策諫言。例如北大法學院教授張千帆聯(lián)合29名學者向教育部遞交了《進城務工人員隨遷子女在就讀地參加升學考試的建議方案》，為政府決策提供參考性建議。相較于政策社群、府際網(wǎng)絡和專業(yè)網(wǎng)絡之間，其他網(wǎng)絡主體互動遠遠不足。其中，專業(yè)網(wǎng)絡與議題網(wǎng)絡行動主體間互動不足表現(xiàn)在：議題網(wǎng)絡中非戶籍考生家長因資源不足，缺乏專業(yè)知識，就應向?qū)＜覍W者尋求幫助，但二者之間因為溝通渠道、媒介有限而缺乏交流；政策社群與府際網(wǎng)絡在政策制定過程中，除向?qū)I(yè)網(wǎng)絡咨詢意見外，形成一個封閉的網(wǎng)絡。只有云南省、湖南省、安徽省政府向社會征集意見，其他省市并未向政策對象征求意見，為政策制定及日后推行造成阻礙；而非戶籍考生就讀的流入地學校作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡行動主體，自始至終都未參與到政策網(wǎng)絡之中。完全沒有與其他網(wǎng)絡主體進行交流互動。一個政策的形成，必是利益相關(guān)者多頻次的溝通協(xié)調(diào)的結(jié)果。而異地高考政策各利益相關(guān)者明顯缺乏交流溝通，不利于異地高考政策的科學制定和順利執(zhí)行。
（四）議題網(wǎng)絡行動主體話語權(quán)較弱
議題網(wǎng)絡成員復雜，結(jié)構(gòu)松散，其中非戶籍考生及各高校話語權(quán)相對較弱。在議題網(wǎng)絡中，戶籍考生與非戶籍考生均有發(fā)言權(quán)。但因為我國長久以來的城鄉(xiāng)二元制度。導致在資源分配方面存在巨大的不公。無論是在教育還是其他公共設施的投入上，城市資源遠優(yōu)于農(nóng)村。所以戶籍考生家長無論是在社會資本還是文化資本上都占主導優(yōu)勢，他們可以充分利用自己的社會人脈和資源來影響政府對政策的制定，以滿足自己的政策偏好，實現(xiàn)其子女在高考競爭中不受外來考生沖擊，享受優(yōu)質(zhì)高等教育資源的訴求。而非戶籍考生家長資源相對匱乏，尤其是農(nóng)民工群體，在異地高考政策制定過程中社會資源最少，話語權(quán)最弱，他們只能向教育部致聯(lián)名信。或是通過微博等途徑制造輿論聲勢。造成這一切的根本原因依然是我國現(xiàn)行的戶籍制度，不僅造成城鄉(xiāng)壁壘，也造成戶籍制度所附帶的其他利益。如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各類社會保障分配的不均衡。間接導致異地高考政策制定時，既得利益與增長利益的互動博弈過程中非戶籍考生話語權(quán)缺失，淪為網(wǎng)絡邊緣主體。高校話語權(quán)弱表現(xiàn)在招生指標分配時的不自主。雖然高校大都由中央財政支持。但在土地劃撥與管理方面仍需依賴地方政府，在招生錄取時話語權(quán)自然相對減弱，不得不強化本地生源錄取。例如2012年，北京大學在海南錄取25人，在京錄取366人（均不含北大醫(yī)學部），是海南招生總數(shù)的14.64倍。復旦大學在海南招生17人，在滬招生796人。是海南招生總數(shù)的46.8倍。如此巨大的地域性差異，很大程度上是由于高校不得不受地方政府支配，而導致在分配招生指標時話語權(quán)弱，不能自主。使外地優(yōu)質(zhì)考生無法進入。這不僅不利于高校長遠發(fā)展。也阻斷非戶籍考生向上流動的途徑，可能會造成城市新的貧困階級并將代際傳承，為社會穩(wěn)定埋下隱患