地方政府的土地尋租：一個理論分析框架——學(xué)術(shù)論壇

 國家審計署2010年第6號公告指出，通過對40個市地州、56個縣區(qū)市土地征收出讓情況審計，結(jié)果表明：有11個市以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個市以低于基準(zhǔn)地價70%的價格，出讓土地177宗0.8萬畝；有3個市的規(guī)劃等部門批準(zhǔn)提高0.18萬畝土地的容積率，應(yīng)征未征土地出讓收入10.57億元。審計結(jié)果反映了地方政府在土地市場管理中的突出問題，透視了我國土地市場的制度弊端。關(guān)于土地出讓的方式、價格、容積率以及協(xié)議出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)等問題，我國的法律法規(guī)從2002年便作出非常嚴(yán)格的規(guī)定。為什么一些地方政府不顧國家的法律法規(guī)，作出了如此嚴(yán)重的違法違規(guī)行為呢？這里涉及到地方政府的土地尋租問題。
二、土地尋租：理論分析框架
尋租是指以權(quán)力為籌碼，追求非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)利益的活動。土地尋租是指土地管理者運用自身所握有的權(quán)力，把權(quán)力商品化，或以權(quán)力為資本參與商品交換和市場競爭，謀取金錢或自身利益。
（一）土地尋租的成本與收益分析
土地尋租成本包括直接成本和間接成本。直接成本是指地方政府直接進(jìn)行土地尋租活動所付出的代價。例如，地方政府利用土地審批、土地出讓、規(guī)劃報批、施工許可等審核權(quán)力，在制度的“彈性空間”或“公共權(quán)力”下產(chǎn)生的“搭便車”行為?；虿扇∑凵喜m下的方式進(jìn)行越權(quán)審批的行為。間接成本是指地方政府從事土地尋租活動所造成的心理負(fù)擔(dān)和良心譴責(zé)，包括因土地尋租活動產(chǎn)生的違法行為所帶來的受懲罰成本，以及為了掩飾違法行為產(chǎn)生的博弈成本。
在我國，土地尋租發(fā)生的幾率很高，是由于地方政府從事土地尋租獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其尋租成本，相反地，社會公眾進(jìn)行反土地尋租活動所付出的成本則遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其獲得的收益。最高人民檢察院指出，2007年～2008年兩年間，全國檢察機關(guān)共查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件9374件10043人。其中，發(fā)生在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地出讓等領(lǐng)域共有7990件，占城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件總數(shù)的85.24%。
（二）土地尋租的風(fēng)險分析
地方政府以“裁判員”和“運動員”的雙重身份介入土地市場，在土地資源配置和土地收益分配問題上，有著強烈地追求經(jīng)濟(jì)利益的傾向。這種“雙重身份”難免在工作中會出現(xiàn)“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象，產(chǎn)生土地尋租行為。但是，土地尋租也不可避免地存在一些風(fēng)險因素。
首先，土地尋租存在一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。例如，由于土地管理制度或有關(guān)政策的改變，可能會導(dǎo)致尋租的直接成本或間接成本的增加，收益下降，使土地尋租產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。
其次，土地尋租存在一定的政治風(fēng)險。由于地方政府對土地的“裁量權(quán)”很大。導(dǎo)致在土地征用、土地出讓、土地審批、土地監(jiān)察等環(huán)節(jié)上的尋租活動時有發(fā)生。據(jù)國土資源部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2010年我國發(fā)現(xiàn)違法用地案件有5.3萬件。涉及土地面積41.08萬畝，其中，立案查處的違法用地案件為2.8萬件。違法案件與地方政府的土地尋租有關(guān)，違法違規(guī)用地問題十分突出。
最后，土地尋租存在一定的法律風(fēng)險。1997年3月修改通過的《中華人民共和國刑法》，增設(shè)了破壞耕地罪、非法批地罪、非法轉(zhuǎn)讓土地罪等司法解釋。土地尋租的法律風(fēng)險也不斷加大。如果涉及到違法行為，必將受到非常嚴(yán)厲的法律制裁。
（三）土地尋租的決策分析
由于地方政府壟斷土地出讓經(jīng)營權(quán)。抑制土地市場競爭，降低了土地資源配置的效率，扭曲了土地收益分配的機制。導(dǎo)致政府失靈。隨著我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的價格不斷攀升，現(xiàn)行的土地管理制度存在的“真空”地帶，為地方政府的土地尋租提供了機會。
假設(shè)地方政府是理性的經(jīng)濟(jì)人，以追求自我效用最大化為目標(biāo)，利益順序為個人利益、地方利益、國家利益，那么，土地尋租必然會訴求一種“低成本、高收益”的活動方式。在進(jìn)行土地尋租活動之前，地方政府必然會進(jìn)行尋租的成本與收益分析。收益大于成本時，土地尋租的激勵隨著邊際收益率的增大而增加；反之，收益小于成本時，就會減少土地尋租行為發(fā)生的概率，抑制土地尋租。
公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由兩個市場組成：一個是經(jīng)濟(jì)市場，另一個是政治市場，因此，土地尋租決策既包括經(jīng)濟(jì)決策，也包括政治決策。由于人具有自利性。導(dǎo)致政府官員在土地尋租過程中，必須考慮尋租活動的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政治風(fēng)險等因素。他們進(jìn)行尋租決策時，根據(jù)自己的風(fēng)險偏好，結(jié)合土地尋租的成本與收益關(guān)系，進(jìn)行綜合的決策分析，如圖1所示。
根據(jù)以上理論分析框架，地方政府在進(jìn)行土地尋租決策時，會綜合考慮尋租機會的多少、尋租動機的強弱、尋租風(fēng)險的大小、政治約束力大小、制度約束力大小等關(guān)聯(lián)因素，最后進(jìn)行尋租決策，從而實現(xiàn)土地尋租活動。也就是說，地方政府在進(jìn)行土地尋租決策時，會結(jié)合多種因素進(jìn)行綜合分析。當(dāng)尋租風(fēng)險過大時，為了保持既得利益。直接放棄土地尋租活動；當(dāng)尋租風(fēng)險適度時，則選擇土地尋租活動。