地方政府融資負債的差異性比較——江淮論壇

 我國地方政府融資平臺負債汲取行為，從表面上看，是地方政府通過融資平臺的一種制度外負債融資行為，但實質(zhì)上，卻體現(xiàn)地方政府資本型公共產(chǎn)品供給的職責與權限的邊界問題。因此，對于負債汲取的風險界定，離不開對地方政府與資本型公共產(chǎn)品投資事權的相關分析。通過對比分析，可見我國在地方政府融資負債的研究上，與西方存在差異，主要表現(xiàn)在：
（一）忽略資本型公共產(chǎn)品供給是地方政府負債融資的內(nèi)生因素
地方資本型公共產(chǎn)品是地方公共產(chǎn)品的重要組成部分，主要表現(xiàn)為政府投資事權。在日常經(jīng)濟生活中，從地方公共產(chǎn)品供給的成本組成上，可分為資本（密集）型公共產(chǎn)品和勞動（密集）型公共產(chǎn)品。資本（密集）型公共產(chǎn)品主要表現(xiàn)為當期資本投入大，受益期分攤在后續(xù)期，存在效應外溢與成本補給方式的非對稱性。從供給實踐看，城市化進程中的基礎設施建設投資屬于此類公共產(chǎn)品，如水、電、氣、道路、橋梁、文化園林設施等。
城市基礎建設是城鎮(zhèn)化的基石。近十年，我國城鎮(zhèn)化每年大約提高一個百分點，并在2011年首次超過50%，根據(jù)“十八大”發(fā)展目標，估計到2020年，我國城鎮(zhèn)化的比例將超過60%，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就需要新增基礎建設投資12600億元。據(jù)國務院發(fā)展中心研究表明，英國城市化水平由17%提到50%以上，經(jīng)歷了101年（1750-1851）；美國城市化水平由40%提到75%，經(jīng)歷了90年（1900-1990）。在城市化進程中，西方國家一般通過兩種方式實現(xiàn)基礎設施公共產(chǎn)品提供的融資，一種是通過發(fā)行城市市政債券，信用擔保公司擔保，吸引社會資本參與到城市建設中的模式，以美國最為典型；另一種是通過中央政府統(tǒng)一負債融資，然后直接投入到地方政府投資建設中，以日本最為典型。
相比之下，我國缺乏對地方政府資本型公共產(chǎn)品供給事權研究，忽略城鎮(zhèn)化進程中地方資本型公共產(chǎn)品需求因素。根據(jù)奧爾森的集體行動理論，一個擁有眾多異質(zhì)個體的龐大集團，難以實現(xiàn)統(tǒng)一的集體行動，但如果存在一致的集體利益，且存在有效的選擇性激勵機制，則大集團是可能存在集體行動的。地方政府投融資平臺成為地方政府當前一種普遍選擇，顯然，在城市化進程中，確保資本型公共產(chǎn)品供給，是其中重要的內(nèi)生激勵因素。
（二）缺乏地方政府負債融資財權與地方政府投資事權匹配研究
區(qū)別于稅收，地方政府負債被認為是地方投資項目融資事權匹配的籌資手段。這是因為，地方資本型公共產(chǎn)品雖在空間上具有固定的效應范圍，但從時間上，效應的后溢性會造成公共產(chǎn)品成本補給方式的非對稱性，收益與成本在當期內(nèi)偏離。國外的相關研究側重于將地方政府負債汲取與地方資本型公共產(chǎn)品供給聯(lián)系起來，強調(diào)負債汲取是保證資本型公共產(chǎn)品供給的重要前提。通過相應的財力與財權安排，確保地方政府的投資事權，是西方國家財政分權的通行做法。在西方分級財政體制下，地方政府財權中均包含相應的舉債權，這是由于地方公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)屬性決定的。
在我國當前的城鎮(zhèn)化進程中，地方資本型公共產(chǎn)品存在需求擴張效應，這決定了實行財政分權體制的我國也存在資本型公共產(chǎn)品供給與負債汲取的相互制衡問題。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》明確鼓勵通過市場融資來實現(xiàn)相關可收費項目公共基礎設施的投入，將交通運輸中的公路、水運，城建中的供水、道路橋梁、其他城建項目以及社會事業(yè)投資事權明確為地方。但與此同時《擔保法》第8條規(guī)定：“地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?《預算法》第28條規(guī)定：“地方各級預算按照收支平衡的原則編列，不列赤字?！庇纱耍胤秸A設施投資事權與財權不匹配。
（三）割裂地方政府的投資而關注地方政府負債風險
對于負債汲取行為的規(guī)制，離不開對地方政府通過融資平臺負債汲取背后的地方資本型公共產(chǎn)品供給事權的分析。割裂投資支出而單獨分析負債風險，難以從根本上解決負債風險問題。國外的相關研究關注負債籌資的償還性直接對資本型公共產(chǎn)品投資起到約束和控制作用，為了保證政府資本型公共產(chǎn)品提供的效率性，建立相關規(guī)控機制，將政府負債收入與資本型公共產(chǎn)品支出納入地方政府預算中，反映收支間均衡關系。因此，從財政分權的角度，中央（聯(lián)邦）政府通過相關負債財權劃分、負債規(guī)模、程序等制度，規(guī)范地方負債融資和投資行為。
相比之下，國內(nèi)相關研究的主要關注點在融資平臺負債汲取行為的非規(guī)范性和風險性上。當前，我國受現(xiàn)行財政體制的約束，地方政府通過融資平臺間接負債汲取行為，屬于體制外非規(guī)范收入，缺乏政府負債與項目投資收支對應機制，由此會產(chǎn)生體制內(nèi)償債能力風險。但地方政府負債風險最終取決于政府投資行為，因此這說明我們?nèi)孕枰M一步立足于從地方資本型公共產(chǎn)品分類及有效供給角度，分析地方政府投融資平臺的債務汲取行為，探索有效規(guī)制之策，防范相關風險。
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