快速城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置問(wèn)題研究——江淮論壇

 隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民這一特殊群體由此產(chǎn)生。土地被征用后的農(nóng)民，既不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村村民，成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的社會(huì)群體。[1]據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，1990—2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量超過(guò)6500萬(wàn)人，而且每年以250～300萬(wàn)的人數(shù)遞增[2]，2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。伴隨失地農(nóng)民數(shù)量的逐年增長(zhǎng)，貨幣賠償、就業(yè)安置、拆遷補(bǔ)償不到位或者不盡合理，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。[3-4]
在分析現(xiàn)有失地農(nóng)民安置問(wèn)題及成因的基礎(chǔ)上，綜合比較現(xiàn)有安置方式的優(yōu)缺點(diǎn)，以集中區(qū)為例，設(shè)計(jì)包括保障、補(bǔ)償及安置等多種方式的綜合安置體系，并對(duì)上述體系進(jìn)行可行性分析與優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)，提出保障失地農(nóng)民生活水平和可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議。
一、城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用制度的缺陷與原因分析
（一）城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用制度的缺陷
從1990年代開(kāi)始，我國(guó)土地資源進(jìn)入市場(chǎng)，推進(jìn)市場(chǎng)配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)。其中《土地管理法》第四十七條規(guī)定土地的征收按照原用途給予補(bǔ)償，即土地轉(zhuǎn)為他用的增值收益歸征用者所有，這是現(xiàn)行土地政策的主要缺陷。[5]這種“土地轉(zhuǎn)用的增值收益歸征用者所有”的制度設(shè)計(jì)往往會(huì)誘使地方政府有較強(qiáng)的過(guò)度征用土地的欲望，從而出現(xiàn)資源配置的效率損失。[6]
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及用地規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，土地資源配置的低效率，失地農(nóng)民就業(yè)難、補(bǔ)償?shù)汀⑸绫２唤∪戎T多問(wèn)題也隨之而來(lái)，尤其表現(xiàn)在征用補(bǔ)償權(quán)利上，始終忽視了農(nóng)民的參與權(quán)利。[7]在城市化進(jìn)程中，征用農(nóng)村土地的過(guò)程實(shí)質(zhì)是國(guó)家、集體和農(nóng)民為追求各自利益最大化而相互博弈的過(guò)程，其結(jié)果是政府獲利最多，集體居中，農(nóng)民最少。[8]據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查表明，如果以被征用土地的出讓價(jià)（即土地出讓金）加稅費(fèi)為征地收益，農(nóng)民只得其中的5%～10%，農(nóng)村集體獲得25%～30%，60%～70%為政府及各級(jí)部門(mén)所得。[1]因此，在土地征用的過(guò)程中，作為土地的出讓方，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的保障。2001年以來(lái)，國(guó)土資源部先后在全國(guó)19個(gè)城市進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。國(guó)土資源部的調(diào)查結(jié)果顯示，56.3%的失地農(nóng)民認(rèn)為征地后生活有所降低或有很大降低。關(guān)于失地農(nóng)民“受償意愿”的實(shí)證研究表明，由于我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償忽視農(nóng)民的“受償意愿”，強(qiáng)制征地與低價(jià)補(bǔ)償導(dǎo)致社會(huì)矛盾與沖突大量發(fā)生的同時(shí)，也提高了征地過(guò)程中非市場(chǎng)性的交易成本，刺激了土地資源和巨量資本的錯(cuò)誤配置[9]，從而導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，1999—2007年城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了7.2%，但人口只相應(yīng)增長(zhǎng)了4%，而且失地農(nóng)民城市化進(jìn)程滯后，形成了大量“偽城市化”的農(nóng)民。
（二）城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用制度缺陷形成的原因
1.農(nóng)地征用的政府壟斷性與強(qiáng)制性
我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系建立在公有制產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的國(guó)有和集體二元產(chǎn)權(quán)制度之上。農(nóng)地征用具有政府經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，其過(guò)程是將集體土地依法征為國(guó)有后在土地市場(chǎng)中通過(guò)招拍掛的方式出售，從而由農(nóng)民經(jīng)政府最終進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的增值。[10]
由于地方政府對(duì)其所轄的農(nóng)村集體具有一定程度的管理權(quán)，在與農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)博弈中處于絕對(duì)有利地位，通過(guò)壟斷土地交易價(jià)格可以實(shí)現(xiàn)其城市經(jīng)營(yíng)利益的最大化，從而形成了農(nóng)地征用的政府性壟斷，導(dǎo)致土地的出讓價(jià)格并非市場(chǎng)配置資源的運(yùn)行結(jié)果，土地依賴(lài)性最強(qiáng)的農(nóng)民意愿并沒(méi)有體現(xiàn)，其主體利益受損。[10]對(duì)比完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償費(fèi)用所依照的是《土地管理法》設(shè)定的依據(jù)農(nóng)地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值計(jì)算的非市場(chǎng)價(jià)格，并不是由土地市場(chǎng)化的供需雙方所共同決定的。農(nóng)地征用在一定程度上具有強(qiáng)制性，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體沒(méi)有選擇的自主性，更不可能獲取盡可能多的經(jīng)濟(jì)利益。[9]
基于上述分析，在全國(guó)土地市場(chǎng)壟斷競(jìng)爭(zhēng)及分稅制的背景下，地方政府依靠其對(duì)土地資源的絕對(duì)支配權(quán)，出于對(duì)政績(jī)的強(qiáng)烈追求而出讓土地[11]，這也是現(xiàn)階段我國(guó)工業(yè)化最有效的引資方式。在非市場(chǎng)化低價(jià)征地補(bǔ)償條件下，政府利用低成本土地要素的投入帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種內(nèi)在動(dòng)力是造成農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體受損、農(nóng)地征用前后巨大價(jià)格差的直接原因。
2.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置的功能性替代
對(duì)于土地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，學(xué)者們先后從既得權(quán)、恩惠、公用征收、社會(huì)職務(wù)、特別犧牲以及農(nóng)地價(jià)值與功能等多個(gè)方面進(jìn)行了闡述。我國(guó)征地補(bǔ)償屬于不完全補(bǔ)償，且補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)也比世界其他國(guó)家偏小偏低。[12]2012年的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案草案》中刪除了現(xiàn)行法律中“按土地原有用途補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值30倍”的內(nèi)容，提出了“無(wú)上限補(bǔ)償”的原則，然而最大的困難在于如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從農(nóng)民意愿的角度，征地補(bǔ)償?shù)谋壤龖?yīng)大幅提高。但土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的自然增值，來(lái)源于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而體現(xiàn)此增值的地價(jià)增長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有而不應(yīng)當(dāng)歸原農(nóng)地所有者所有，也不應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，失地農(nóng)民補(bǔ)償比例的提高也受此限制。
因?yàn)檗r(nóng)地征用具有政府壟斷性與強(qiáng)制性，農(nóng)村集體土地市場(chǎng)存在著政府失靈，而政府作為公共利益的代表，必須承擔(dān)起對(duì)失地農(nóng)民的政府責(zé)任。而這種責(zé)任應(yīng)體現(xiàn)在農(nóng)地征用時(shí)充分尊重農(nóng)民的意愿，滿足土地對(duì)農(nóng)民的功能性依賴(lài)。要讓農(nóng)民放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就要保證農(nóng)民得到的補(bǔ)償不低于耕種土地收益，而耕種土地收益除了包括現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定土地自身的產(chǎn)出之外，還應(yīng)包括土地為農(nóng)民提供的失業(yè)、養(yǎng)老保障等方面的利益。因此，在失地征用的過(guò)程中，失地安置必須實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的“功能性替代”。土地征用的啟動(dòng)、公告、征收方式、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等所有環(huán)節(jié)的確定都應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地的功能性依賴(lài)；此外，所有的補(bǔ)償都應(yīng)確定一個(gè)相對(duì)為多數(shù)人接受的標(biāo)準(zhǔn)，這樣也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。