宋代縣級(jí)官員失職的原因——中州學(xué)刊

1.不重實(shí)績(jī)的考課制度
宋代對(duì)縣級(jí)官員的考課，由知州具體負(fù)責(zé)，即“監(jiān)司察郡守，郡守察縣令”B39。盡管政府制定的考課程序嚴(yán)密，但中央對(duì)全國(guó)成千上萬(wàn)、情況各異的地方官員，很難準(zhǔn)確了解其在任狀況。特別是磨勘制度出現(xiàn)后，資歷成為考課重點(diǎn)。在這種情況下，官吏的治事成績(jī)不被重視，考察中不問(wèn)德才只看年齡、資歷的狀況成為成規(guī)，具體表現(xiàn)如下：
第一，重資序，輕政績(jī)。范仲淹在《答手詔條陳十事》中就談到此問(wèn)題：“今文資三年一遷，武職五年一遷，謂之磨勘。不限內(nèi)外，不問(wèn)勞逸，賢不肖并進(jìn)?！盉40殿中侍御史周秘也言：“國(guó)家以十五事考校監(jiān)司”，“而五六年間，惟成都、潼川路一嘗奏到，其余諸路課績(jī)并不申奏?！盉41這種做法使官員的積極性難以調(diào)動(dòng)起來(lái)，結(jié)果導(dǎo)致官員不思進(jìn)取，做事敷衍。
第二，官員課績(jī)考評(píng)只重視檔案材料。宋代各級(jí)政府長(zhǎng)官對(duì)屬下所填寫(xiě)政績(jī)檔案材料過(guò)分倚靠，完全不問(wèn)其內(nèi)容是否真實(shí)。如仁宗時(shí)龐籍指出，“內(nèi)外之官雖有課歷，率無(wú)實(shí)狀”B42。張方平指出，“及滿(mǎn)歲未調(diào)，銓衡驗(yàn)覆，第能駁其文字小訛，日月微舛；勘詰細(xì)故，邀賄引賂；吹毛掩瑜；去小州入大州，解遠(yuǎn)縣得近縣。敘遷次補(bǔ)如魚(yú)貫雁行，去此取彼，若探囊發(fā)筴”。B43這種考課產(chǎn)生的效果，只能是官員不深入實(shí)際做事，只在文字上下工夫。
2.多層次互相牽制的監(jiān)察制度執(zhí)行不力
宋代地方官員的監(jiān)察是多層次的，分以下幾種。其一，監(jiān)司對(duì)州縣官員的監(jiān)察。宋代的路級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，包括轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等，統(tǒng)稱(chēng)監(jiān)司，諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)監(jiān)察部下官吏，“有罷軟不勝任、怠慢不親事及瀆貨擾民者，條其事?tīng)钜月劇?。B44此外，還要求監(jiān)司必須出巡州縣。如咸平六年（1003）十一月詔：“自今諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使，令遍至管內(nèi)按察?！盉45元祐元年十一月詔：“諸道監(jiān)司互分州縣，每二年巡遍?！盉46而且南宋時(shí)要求若“不遍者，杖一百；遍而不申，減二等”B47。其二，州縣長(zhǎng)官對(duì)屬官的監(jiān)察。知州、通判、知縣對(duì)屬下負(fù)監(jiān)察之責(zé)，“知縣專(zhuān)按察簿、尉及縣界內(nèi)官吏”B48。各級(jí)按察官“若有失察覺(jué)，別致因事彰露，其監(jiān)司降知、州軍，知州降通判，通判各降一資，知縣降監(jiān)當(dāng)”B49。其三，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督。在地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)中，下級(jí)對(duì)上級(jí)的違法行為也有權(quán)監(jiān)督揭發(fā)。如太平興國(guó)年間，知潁州曹翰“部?jī)?nèi)不治”，汝陰縣令孫崇望詣闕擊登聞鼓，訟曹翰“盜用官錢(qián)，擅筑烽臺(tái)，私蓄兵器，擅補(bǔ)牙官”等事，太宗查實(shí)后，削奪曹翰官爵。B50如果監(jiān)察官能正確行使權(quán)力，依法監(jiān)督，就會(huì)使吏治清明。但是，監(jiān)察官監(jiān)察權(quán)在具體執(zhí)行中卻大打折扣，其表現(xiàn)為：
其一，監(jiān)司不巡歷不按舉。雖有監(jiān)司巡歷所部的制度，但不少監(jiān)司卻并不巡歷，也不按舉。正時(shí)臣所言，“監(jiān)司便文茍簡(jiǎn)，多不遍行所部”B51。政和二年（1112），時(shí)臣言：“諸路監(jiān)司歲奉詔旨，分部決獄，而承例差官吏或不虔，徒為文具?！盉52連宋高宗也承認(rèn)，“近時(shí)監(jiān)司多是端坐，不出巡歷”。B53
其二，監(jiān)司巡歷不按舉。有些監(jiān)司雖然巡歷，但并不履行按舉職責(zé)。仁宗時(shí)，蔡襄上言：“監(jiān)司之設(shè)，僅與無(wú)同?！盉54御史中丞胡宗愈言：“近者監(jiān)司不復(fù)按舉不法，坐視部下官吏貪婪違越，茍簡(jiǎn)偷惰，隳廢職務(wù)，并不督察。”B55嘉泰十二年（1209），也有臣僚言，“監(jiān)司、郡守各不舉職”，“至有終歲而不按一人，終任而不劾一吏者”。B56
其三，監(jiān)司按舉時(shí)徇私枉法。監(jiān)司普遍認(rèn)為，“吾終更之日，能幾何時(shí)？何用拂人情而斂怨！故坐閱吏奸，漫不加省”。B57監(jiān)司為處理復(fù)雜的人事關(guān)系，往往不行按舉之責(zé)。時(shí)臣上言：“諸路監(jiān)司、郡守多務(wù)沽長(zhǎng)厚之名，而茍避刻薄之謗，以此奉行職事，往往失當(dāng)?！盉58樞密院編修鄭剛中上奏：“臣頃于州縣間，見(jiàn)大而獄訟，小而筦庫(kù)，奸贓不法、庸繆昏老者，在處有之。而監(jiān)司、郡守熟視不顧，以不按治為長(zhǎng)者，以能容忍為得體?！盉59葉適也說(shuō)：“故監(jiān)司弛惰，人反以為寬大，上亦以為知體；監(jiān)司之舉職，人反以為侵權(quán)，上亦以為生事?！盉60
其四，下級(jí)對(duì)上司的討好與畏懼，使監(jiān)察制度的效能弱化。宋代監(jiān)察制度雖然規(guī)定下級(jí)也有監(jiān)督上級(jí)的權(quán)力。但在等級(jí)制度下，下級(jí)為自身考慮，更多的是畏懼與奉承，故這種監(jiān)察幾乎不太可能有效。
3.不合理的任期制度
宋代縣級(jí)長(zhǎng)官實(shí)行三年一任的考核輪任制度，這對(duì)防止官員在一地任職太久易產(chǎn)生關(guān)系網(wǎng)，培植私人勢(shì)力起到了一定的遏制作用。但實(shí)際執(zhí)行中官員改轉(zhuǎn)、升遷、致仕、尋醫(yī)等情況較多，縣長(zhǎng)官的實(shí)際任期遠(yuǎn)未達(dá)到制度所規(guī)定的。具體見(jiàn)表一：
從表中可以看出，縣級(jí)官員的任期很少能達(dá)到三年的，這樣不合理的任期制度必然帶來(lái)諸多弊端。
其一，任期短，容易產(chǎn)生因循茍且之風(fēng)。官員不思有所建樹(shù)，難以匡正時(shí)弊。其二，任期短，易產(chǎn)生吏強(qiáng)官弱。官員任期短對(duì)各方情況都難全面了解，有人指出：“縣令者，有百里之任，二年而去，民不能識(shí)容色，況知疾苦乎，況不三年者乎？”所以“人懷茍且”，官員“惟以職任為資歷”而已B62。因此，官員為積累資歷，只有委托當(dāng)?shù)亓私馇闆r的胥吏，聽(tīng)任他們擺布，這一大弊害，正如時(shí)人所言：“竊謂吏強(qiáng)官弱，最今日之大患。外而州縣，固已不勝其弊矣，內(nèi)而百司，抑又甚焉。請(qǐng)尋其源，夫豈無(wú)自，蓋居官者，遷徙不拘歲月，而為吏者傳襲及于子孫，以數(shù)易不常之官，御生長(zhǎng)子孫之吏，坐曹而問(wèn)，莫究源流，涉筆以書(shū)，惟牽例比顧，雖弊蠹百出，何暇爬梳。縱有精強(qiáng)之官，少行檢柅之令，警戢之效未著，而遷徙之命已頒，吏強(qiáng)之患實(shí)基于此?！盉63其三，京朝官出任知縣，“無(wú)資格之拘，無(wú)關(guān)鍵之限”。B64宋初，朝中大臣出任地方官都視為正常的調(diào)動(dòng)，隨著“朝廷重內(nèi)官、輕外任”，“比遣外人，多是貶累之人”的用人政策出現(xiàn)。B65京官多不愿到州縣任職，即便有到州縣任職的京朝官，也缺乏嚴(yán)格的考核，這樣就容易產(chǎn)生因循茍且之風(fēng)。正如宋人所說(shuō)：“有志事功者方欲整革宿弊，而已遷它司；無(wú)志職業(yè)者往往視官府如傳舍。”B66
4.腐敗的政風(fēng)
宋初官風(fēng)較為廉潔，之后，縣級(jí)官員貪污之風(fēng)日熾，如紹興年間，知溫州永泰縣李處廉“受所部人周知萬(wàn)錢(qián)物”。B67饒州德興縣，自大觀元年起連續(xù)十一年，“官中取索過(guò)金銀，以和買(mǎi)為名，不支價(jià)錢(qián)”B68。高宗時(shí)，知秀州華亭縣劉璧，“盜縣庫(kù)錢(qián)入己”。B69知溫州永嘉縣李處廉“贓罰錢(qián)不即書(shū)歷，別置私歷”B70。孝宗時(shí)，建康府上原縣令李允升“私于廳側(cè)置上庫(kù)，拘收贓罰錢(qián)，并諸色雜收官錢(qián)，并不附歷，節(jié)次盜支入己”B71。光宗時(shí)，廣州增城知縣陳友聞“專(zhuān)事科罰，以濟(jì)貪婪”B72。寧宗時(shí)，曾幾度為知縣的史震“宰縣邑，聚斂繁苛”B73。許多縣官貪污受賄，也未受到懲處。在這樣的大背景下，有幾個(gè)縣官能去恪守職責(zé)呢？
宋政府為防范縣級(jí)官員失職行為，雖然建立了一套完善嚴(yán)密的防范制度體系。但卻因各種原因?qū)е缕湓趫?zhí)行過(guò)程中打了折扣，由此可以看出，完善的法律制度，還需嚴(yán)格執(zhí)行。宋代初年，對(duì)縣級(jí)官員的失職懲罰較嚴(yán)，吏治較好，之后對(duì)州縣官失職的處罰呈現(xiàn)減輕趨勢(shì)，結(jié)果導(dǎo)致“勢(shì)利之習(xí)燎原，薦舉之意浸失，挾貴用賄，如取諸寄。貪庸得志，民不勘命。”B74
注釋
①③竇儀撰，薛梅卿點(diǎn)?！端涡探y(tǒng)》卷第十三《差科賦役不均平及擅賦斂甲益》，法律出版社，1999年，第237、238頁(yè)。
②④《宋會(huì)要輯稿·食貨》六八之四、六八之一〇，中華書(shū)局，1957年，第6255、6258頁(yè)。
⑤⑥B41B46B50B51B53B55B56B58B63B68B72B73《宋會(huì)要輯稿·職官》七一之二三——二四、七二之五四、六四之二、四五之一、四五之一、四三之三〇、四五之一、四五之四三、四五之二、六〇之三九、六八之三八、七三之一二、七四之三九，中華書(shū)局，1957年，第3982、4014、3726、3821、3391、3391、3288、3391、3412、3392、3751、3927、4022、4070頁(yè)。
⑦李志亮點(diǎn)?！端问啡摹肪矶稀端涡⒆谖濉?，黑龍江人民出版社，2005年，第1803頁(yè)。
⑧趙汝愚：《宋名臣奏議》卷七十一，《上仁宗論待制以上更不舉官事》，影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)，第431冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第858頁(yè)。
⑨竇儀撰，薛梅卿點(diǎn)?！端涡探y(tǒng)》卷九《署置官過(guò)限》，法律出版社，1999年，第163頁(yè)。
⑩《宋會(huì)要輯稿·選舉》二七之一，中華書(shū)局，1957年，第4662頁(yè)。
B11李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷一百五十一，慶歷四年七月甲申，中華書(shū)局，2004年，第1044頁(yè)。
B12馬端臨：《文獻(xiàn)通考》卷一百六十七《刑考六》，中華書(shū)局，2011年。第5018頁(yè)。
B13李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三，建隆三年十二月癸巳，中華書(shū)局，2004年，第77頁(yè)。
B14《宋會(huì)要輯稿·兵》一三之二0，中華書(shū)局，1957年，第6977頁(yè)。
B15《宋會(huì)要輯稿·職官》六四之四四，（追現(xiàn)任官，即削奪現(xiàn)任并歷任內(nèi)一高官職；編管是將犯罪或違法的官吏編錄名籍進(jìn)行管制，也是宋代最嚴(yán)厲的行政責(zé)罰形式之一。）中華書(shū)局，1957年，第3842頁(yè)。
B16《宋會(huì)要·兵》一三之三五，中華書(shū)局，1957年，第6985頁(yè)。
B17李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷九十九，乾興元年十一月戊寅，中華書(shū)局，2004年，第2303頁(yè)。
B18馬端臨：《文獻(xiàn)通考》卷一百六十七《刑六》，中華書(shū)局，2011年，第5011頁(yè)。
B19《名公書(shū)判清明集》卷之二《知縣淫穢貪酷且與対移》、《繆令》，中華書(shū)局，1987年，第42、59頁(yè)。
B20B21《名公書(shū)判清明集》卷之二，中華書(shū)局，1987年，第頁(yè)。
B22B23B24B25B52B67B69B70B71《宋會(huì)要輯稿·刑法》六之一、六之四、六之四、六之五、五之三一、六之二八、六之四一、六之一、六之三五——三六，中華書(shū)局，1957年，第6694、6695、6695、6696、6685、6707、6714、6707、6710—6711頁(yè)。
B26竇儀撰，薛梅卿點(diǎn)?！端涡探y(tǒng)》卷第十二，法律出版社，1999年，第233頁(yè)。
B27《慶元條法事類(lèi)》卷四《職制門(mén)·上書(shū)奏事》，中華書(shū)局，1987年，第38頁(yè)。
B28李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三百九，神宗元豐三年五月乙亥。中華書(shū)局，2004年，第7407頁(yè)。
B29李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三百二十三，神宗元豐五年二月乙亥。中華書(shū)局，2004年，第7791頁(yè)。
B30楊萬(wàn)里撰，辛更儒箋?！稐钊f(wàn)里集箋校》卷八九《民政中》，第7冊(cè)，中華書(shū)局，2007年，第3536頁(yè)。
B31李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷四百五十，哲宗元祐五年十一月壬申。中華書(shū)局，2004年，第10816。
B32朱熹撰，劉永剛、朱幼文點(diǎn)?！吨熳尤珪?shū)·晦庵先生朱文公文集》卷十七《奏知寧縣海王辟綱不知狀》，第20冊(cè)，上海古籍出版社、安徽教育出版社，2002年，第799頁(yè)。
B33潘自牧：《記纂淵?！肪砣濉犊h尉》，《影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》第931冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第372頁(yè)。
B34李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷五，神宗太祖二年正月丁未，中華書(shū)局，2004年，第121頁(yè)。
B35李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二百二十一，神宗熙寧四年三月丙申，中華書(shū)局，2004年，第5378頁(yè)。
B36李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二百九十，元豐元年六月己酉，中華書(shū)局，2004年，第7087頁(yè)。
B37《宋史》卷三十《高宗七》，中華書(shū)局，1985年，第563頁(yè)。
B38李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷十八，太平興國(guó)二年五月壬戌，中華書(shū)局，2004年，第404頁(yè)。
B39《宋史》卷四十五《理宗紀(jì)》，中華書(shū)局，1985年，第905頁(yè)。
B40范仲淹撰，李勇先、王蓉貴點(diǎn)校《范仲淹全集·范文正公政府奏議上·治體》，四川大學(xué)出版社，2007年，第523頁(yè)。
B42趙汝愚：《宋名臣奏議》卷一百四十六《上仁宗答詔論時(shí)政》，《影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》第432冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第891頁(yè)。
B43張方平撰，鄭涵點(diǎn)?！稄埛狡郊?lè)全集》卷九《芻蕘論·考功之法》，中州古籍出版社，2000年，第124頁(yè)。
B44李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二十二，太平興國(guó)六年三月癸丑，中華書(shū)局，2004年，第490頁(yè)。
B45李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷五十五，咸平六年十一月庚寅，中華書(shū)局，2004年，第1216頁(yè)。
B47《慶元條法事類(lèi)》卷七《職制門(mén)·監(jiān)司巡歷》，中華書(shū)局，1987年，第116頁(yè)。
B48B49司馬光：《溫國(guó)文正司馬公文集》卷五十五《乞令監(jiān)司州縣各舉按所部官吏白札子》，四部叢刊初編本。
B54趙汝愚：《宋名臣奏議》卷六十六《上仁宗乞戒諭所遣使推揚(yáng)徳音悉究利害》，《影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》第431冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第754頁(yè)。
B57B59楊士奇：《歷代名臣奏議》卷一百七十二《考課》，上海古籍出版社，1989年影印本，第2259頁(yè)。
B60葉適：《葉適集·水心別集》卷十四《監(jiān)司》，中華書(shū)局，1961年版，第810頁(yè)。
B61表中材料分別取自《景定建康志》卷廿七《上元縣》、《溧陽(yáng)縣》；《寶慶四明志》卷十八《定?？h志》卷十六《慈溪縣志》；《淳熙嚴(yán)州圖經(jīng)》卷二《建德縣志》；《云間志》卷中《華亭縣》?？偰陻?shù)按每位皇帝在位時(shí)的某年，知縣、縣令第一位在任及最后一任的和計(jì)算。
B62陳舜俞：《都官集》卷七《說(shuō)任》，《影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》第909冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第236頁(yè)。
B64林駉：《古今源流至論·別集》卷六《堂除》，《影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》第942冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第594頁(yè)。
B65李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷七十八，大中祥符五年七月己巳，中華書(shū)局，2004年，第1774頁(yè)。
B66杜范：《清獻(xiàn)集》卷十三《奏札·相位五事奏札》，《影印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》第1175冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986年，第712頁(yè)。
B74李志亮點(diǎn)?！端问啡摹肪砣端卫碜诹?，黑龍江人民出版社，2005年，第2369頁(yè)。