連片特困地區(qū)扶貧中的跨域治理路徑研究——中州學(xué)刊

改革開放30年以來，我國國民經(jīng)濟發(fā)展迅速，貧困人口的絕對數(shù)量大幅下降。按世界銀行的統(tǒng)計口徑，1990—2002年我國貧困人口的減少數(shù)量達(dá)到1.95億人，占同期全球減貧總量的90%以上。截至2006年，我國提前成為聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中使貧困人口比例減半的國家。在新的歷史時期，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡稱新扶貧綱要）要求，將貧困人口的減少與區(qū)域發(fā)展、社會進(jìn)步統(tǒng)籌兼顧，集中力量進(jìn)行14個連片特困地區(qū)的扶貧攻堅。這需要我國在既有經(jīng)驗和現(xiàn)實目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善區(qū)域扶貧的實施路徑。
一、路徑突破：我國扶貧進(jìn)程中的跨域治理需求分析
1.我國扶貧制度的特點
（1）以經(jīng)濟領(lǐng)域為先導(dǎo)的資源驅(qū)動。貧困形成的原因是多方面的，涵括自然、社會、民族、宗教、歷史、文化等諸多因素，但其外在表現(xiàn)形式都是在人均GDP、人均財政收入、農(nóng)民人均純收入的經(jīng)濟指標(biāo)上低于國家整體的平均水平。因而我國自20世紀(jì)80年代中期開始大規(guī)模扶貧開發(fā)，其主題優(yōu)先著眼于經(jīng)濟增長。一方面，集中解決貧困人口的暫時性生活困難，著力夯實貧困區(qū)縣的基礎(chǔ)性發(fā)展設(shè)施，增強其自身經(jīng)濟資源的市場增值能力，大力提升經(jīng)濟收入水平。另一方面，對經(jīng)濟稟賦較好地區(qū)實施政策傾斜的“先富”戰(zhàn)略，給予其國家層面財政資源的大力支持，擴大對扶貧地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使涓流效應(yīng)惠及貧困人群，同時大力推動經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的資源輻射帶動，配套進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)布局的有序轉(zhuǎn)移，有效改善了貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。
（2）以政府主導(dǎo)為重點的政策取向。區(qū)域扶貧開發(fā)作為當(dāng)代各國重要的公共治理領(lǐng)域，不僅是政府的重要職能，也是保持社會均衡、和諧、持續(xù)發(fā)展，克服市場失靈的必要手段。伴隨改革開放的進(jìn)程，我國逐步建立了“政府主導(dǎo)，社會參與”的大扶貧工作格局。為落實國民經(jīng)濟“七五”計劃中的扶貧任務(wù)而成立的各級政府機構(gòu)，參與了扶貧政策的制定
與執(zhí)行、扶貧資源的決策與運用的全部流程。在財力上，中央財政撥款以及地方政府財政配套、政策性扶貧信貸成為扶貧開發(fā)的主要財力支持，其中政府對貧困地區(qū)的扶貧投資歷年占比高達(dá)八成。與此同時，各級政府依靠其強大的資源動員優(yōu)勢大力推動直屬部門和企業(yè)、事業(yè)單位對貧困地區(qū)的定點扶貧、對口扶貧等，積極引導(dǎo)社會公益組織對貧困地區(qū)進(jìn)行項目幫扶。
（3）以目標(biāo)瞄準(zhǔn)為抓手的機制運行。我國扶貧政策實施伊始，即確定了以貧困人口集中的重點區(qū)域為突破口的方針，如1994年實施的國家“八七”扶貧攻堅計劃就確定了592個貧困縣作為主要工作對象。隨著扶貧效果的顯現(xiàn)、貧困范圍和人口的縮減，我國2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》及時調(diào)整了扶貧政策，將扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)的單位口徑縮小為14.8萬個貧困村。作為大規(guī)模減貧的運行機制，目標(biāo)瞄準(zhǔn)反映了我國貧困人口相對集中的現(xiàn)實景況，這種操作方式不僅提高了政策工具的針對性，同時以基層行政組織來承接具體的政策執(zhí)行無疑大大減少了扶貧的管理成本。
2.我國扶貧跨域治理的現(xiàn)實需求
（1）扶貧資源規(guī)模化需求。對于地方政府而言，盡管現(xiàn)有扶貧的絕對范圍大幅縮減，但連片地區(qū)扶貧的實施難度和成本大幅提升。當(dāng)前貧困集中地區(qū)，以新扶貧綱要明確的14個連片特困地區(qū)來看，在自然地理態(tài)勢上以高原、沙（石）漠、群山為主，并夾雜少數(shù)民族聚居區(qū)與革命老區(qū)、邊疆地區(qū)等。這些地區(qū)的貧困與以前一些貧困、欠發(fā)達(dá)地區(qū)因缺乏政策扶植、資金支持的制度外緣型成因而導(dǎo)致的貧困有所不同，它們屬于資源缺乏型貧困，如武陵山和大巴山地區(qū)人均可耕地嚴(yán)重不足，生計資本極度缺乏，往往這些地區(qū)又是國家主體功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)，是被禁止或者限制開發(fā)的地區(qū)。這種資源極度缺乏型的貧困使得在單個縣域管轄范圍內(nèi)僅依靠傳統(tǒng)經(jīng)濟項目帶動勞動報酬率、常規(guī)資金利用增進(jìn)農(nóng)民收入的扶貧路徑難以持續(xù)。這就迫使貧困地區(qū)在更大的場域內(nèi)突破行政藩籬的束縛，主動與周邊地區(qū)進(jìn)行相融互動，尋求資源的綜合開發(fā)與規(guī)模利用，共享經(jīng)濟資源，保證區(qū)域扶貧發(fā)展的能力聚集。
（2）扶貧對象精準(zhǔn)化需求。經(jīng)過近30年的大規(guī)模減貧，我國貧困人口分布呈現(xiàn)“小集中，大分散”的特征。隨著戶籍制度的改革、勞動力的流動，我國貧困人群的分散化已成主導(dǎo)性趨勢，甚至一些大、中城市也存在為數(shù)不少的貧困人口。與此同時，貧困人口相對聚集程度較高的地區(qū)依然存在，只不過在分布上逐步退縮到以村、鄉(xiāng)、縣、市甚至省的邊界結(jié)合部。貧困人口已經(jīng)不像改革之初那樣在較小空間范圍內(nèi)聚集，也不同于所在地區(qū)的貧困狀況呈現(xiàn)完全一致的性狀分布，而是在偏遠(yuǎn)的村落或者主要在成片狀、成特殊經(jīng)濟地理帶狀分布的行政毗鄰區(qū)域上存在。跨行政區(qū)劃呈片區(qū)狀分布的貧困狀況，導(dǎo)致完全按行政區(qū)劃扶貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)難以奏效，遠(yuǎn)離行政資源核心的邊界地區(qū)和群體難以獲得更大的扶貧支持。而這些跨域片區(qū)對內(nèi)、對外的扶貧運作聯(lián)系多年來未能有效建立，扶貧項目的申報獲得和資金的運用都存在困難。對此，扶貧措施安排必須與片區(qū)扶貧的現(xiàn)實需求相互配合，針對扶貧對象跨片區(qū)分布狀況在政策配套上進(jìn)行點面結(jié)合，保障扶貧效果的最優(yōu)化。
（3）公共服務(wù)統(tǒng)籌化需求?，F(xiàn)實中特困地區(qū)主要的狀態(tài)是地域偏遠(yuǎn)、交通閉塞、資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣，缺乏生存條件，容易因災(zāi)致貧。這些地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面也存在區(qū)域社會事業(yè)滯后、公共服務(wù)欠缺、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題。這種深度貧困、特殊困難的狀態(tài)僅憑一地縣鄉(xiāng)政府的努力很難得到改善，而且扶貧項目難度較大、投入成本高昂。如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是跨區(qū)域項目，具有極強的公共服務(wù)“外溢性”，本地財力無法全部滿足，需要省級乃至國家統(tǒng)籌計劃；支柱產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；残枰苓吙h市的協(xié)同設(shè)計來實現(xiàn)規(guī)?；季值男Ч?。對于一些特困地區(qū)因自然因素必須整體搬遷異地安置扶貧的情況，更是需要建立移民安置新區(qū)的地方政府的配合，這是政治、經(jīng)濟、社會等多重層面的跨域政府合作的系統(tǒng)工程。國家應(yīng)加大對連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生事業(yè)的投入與轉(zhuǎn)移支付，具體的操作性問題要上升到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面上予以設(shè)計，進(jìn)行區(qū)域性公共服務(wù)整體規(guī)劃，形成整合資源的有效的跨域治理扶貧路徑。
經(jīng)過近30年的扶貧運作，我國原有的扶貧路徑從建立到逐漸成熟，取得了舉世矚目的成績，但在新的時代背景和發(fā)展條件下也表現(xiàn)出一些制度性缺陷，無法滿足貧困地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求，亟須打破固有的路徑依賴。