糧食安全視角下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題——中州學刊

 一、引言
土地是農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)的主要生產(chǎn)資料，也是農(nóng)戶家庭生計、生活保障及代際轉移財富的重要內(nèi)容，由糧食生產(chǎn)而擴展出的糧食安全問題是社會發(fā)展與穩(wěn)定的前提。在我國小農(nóng)經(jīng)營格局中，家庭承包責任制“兩權分離”的制度構造保障了農(nóng)戶的長久經(jīng)營權，同時也以集體所有權來約束土地的非農(nóng)轉化庇護了農(nóng)戶的家庭經(jīng)營權。但這種制度在客觀上也造成了耕地的細碎分散化，增大了耕作成本。在當前農(nóng)村人口不斷流動的背景下，大量農(nóng)民外出務工所產(chǎn)生的粗放經(jīng)營、撂荒等問題，不僅造成了農(nóng)地的浪費，而且威脅著國家糧食安全。為此國家出臺了一系列政策以推動土地流轉并形成規(guī)模經(jīng)營，以保障糧食安全，應對粗放經(jīng)營和拋荒現(xiàn)象，提高耕地的生產(chǎn)效益。2001年中央頒布的18號文件明確了農(nóng)戶作為土地流轉的主體，規(guī)定土地流轉只能在農(nóng)戶之間進行。之后陸續(xù)出臺的政策均旨在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，提倡和鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地承包經(jīng)營權流轉制度改革。2008年，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》將土地承包期限變?yōu)椤伴L久不變”，在此基礎上允許農(nóng)民以多種形式流轉土地承包經(jīng)營權，加強耕地的生產(chǎn)屬性和財產(chǎn)屬性。土地承包經(jīng)營權流轉創(chuàng)造了“兩權分離”的地權結構，通過土地承包經(jīng)營權流轉形成規(guī)模經(jīng)營，以穩(wěn)定經(jīng)營和規(guī)模效應來提高生產(chǎn)效率，進而保障國家糧食安全。
國家糧食安全依賴于糧農(nóng)生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。近年來，國家雖然不斷提高糧食保護價格來刺激農(nóng)戶種糧積極性，但是農(nóng)村人口不斷外流造成的農(nóng)業(yè)勞動力短缺，部分地方出現(xiàn)的拋荒問題，對糧食生產(chǎn)安全產(chǎn)生影響。在這一背景下，通過土地承包經(jīng)營權流轉形成“種糧大戶”來解決糧食供給問題成為共識。目前，土地流轉與規(guī)模經(jīng)營的途徑已由自發(fā)流轉模式向行政主導模式轉變，并與糧食安全話題緊密相關，從中央到地方都開始注重對種糧大戶的扶持。根據(jù)蔣省三、劉守英等人2007年的研究，土地承包經(jīng)營權流轉占總承包耕地面積的比重
呈現(xiàn)地區(qū)差異，比例最高的浙江省為19.8%，重慶市為10.84%，四川省和湖北省為10%；而從流轉方式看，農(nóng)戶自發(fā)流轉的比率達到80%以上。①土地流轉與規(guī)模經(jīng)營已成為農(nóng)業(yè)變革的主導途徑。就在各地紛紛開展土地流轉探索之時，以小農(nóng)家庭經(jīng)營為主體的我國的糧食生產(chǎn)仍然穩(wěn)創(chuàng)新高，完成了產(chǎn)量“九連增”的成績。這一“悖論現(xiàn)象”應當引起更多的思考。小農(nóng)經(jīng)營是否是低效率的因而難保糧食安全？通過土地流轉形成的大戶經(jīng)營能否保障糧食安全？本文擬就此進行探討。
二、土地承包經(jīng)營權流轉與大戶經(jīng)營
糧食生產(chǎn)與供給是糧食安全的核心。從土地流轉的政策預期來看，相對于小農(nóng)散戶經(jīng)營出現(xiàn)的拋荒與粗放化生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營能夠實現(xiàn)技術和資本的密集投入，推動生產(chǎn)方式的現(xiàn)代轉型，并以專業(yè)化、規(guī)?；图s化來實現(xiàn)穩(wěn)定的生產(chǎn)與供給。從經(jīng)濟理論來看，糧食生產(chǎn)的規(guī)?；艾F(xiàn)代化經(jīng)營是最有利的生產(chǎn)方式。從政策實踐來看，糧食生產(chǎn)的規(guī)?；憩F(xiàn)在扶植一批“種糧大戶”，他們作為糧食生產(chǎn)與供給的主體代替分散的小農(nóng)經(jīng)營者②。在現(xiàn)行地權結構中，若要培育“大戶”群體來擔負糧食安全之責，就需要政府以行政力量推動土地大規(guī)模流轉，將農(nóng)戶分散的土地承包經(jīng)營權流轉到“種糧大戶”手中，農(nóng)戶以租金形式獲得經(jīng)營權流轉收益，“大戶”則成為村莊生產(chǎn)的主力。這種模式在全國各地均已實施，地方政府與集體組織主動介入，引導土地承包經(jīng)營權向大戶、企業(yè)和業(yè)主流轉。
2011年，國務院集中表彰了一批“種糧銷糧大戶”，全國共300名“種糧大戶”獲此殊榮。湖北省大冶市種糧大戶侯安杰租種了2個縣市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個村1.8萬農(nóng)戶的1.96萬畝農(nóng)田，其種植面積在全國名列前茅。這位“種田冠軍”正是通過村集體組織來成規(guī)模流轉土地，通過手下的11個生產(chǎn)隊來完成耕作任務。③侯安杰現(xiàn)象在全國引起強烈反響，“培養(yǎng)千千萬萬個侯安杰”也成為確保糧食安全的重要舉措④。大規(guī)模土地流轉的交易成本過高，而農(nóng)戶自發(fā)流轉只能形成以家庭經(jīng)營為限度、適度規(guī)模的“新中農(nóng)”⑤，無法形成大規(guī)模經(jīng)營，因此，大規(guī)模經(jīng)營要求由地方政府或集體組織來主導土地流轉。地方政府或集體組織的主動介入不僅能夠提高土地流轉的效率，也為規(guī)模經(jīng)營提供了載體⑥。出于政績考量，地方政府也把土地流轉和大規(guī)模經(jīng)營作為地方發(fā)展的“亮點”，由此行政介入土地流轉的趨勢不斷加強，“大戶”群體越加重要。
三、大戶經(jīng)營的現(xiàn)狀與特征
大規(guī)模土地流轉的目的是培育一批“種糧大戶”作為糧食生產(chǎn)主體，以保證糧食安全。如侯安杰這樣的“種糧大戶”也確實成為地方積極扶持的經(jīng)濟主體。筆者調(diào)查的皖北G村⑦，也是通過村集體的“整村推進”式規(guī)模流轉，以“招商引資”方式將城鎮(zhèn)工商業(yè)資本引入村莊開展大戶經(jīng)營。在村社組織的積極引導下，全村4800多畝地全部流轉給外來資本，形成了大戶經(jīng)營的經(jīng)濟格局（見表1）。
1.大戶經(jīng)營的“非糧化”
寄托著糧食安全任務的“大戶”群體會選擇何種作物，這是討論糧食安全視角下大規(guī)模土地流轉必須正視的問題。G村的承包大戶大多不再種植普通主糧，而是選擇更為高效的經(jīng)濟作物。如G村大戶經(jīng)營的良種，是一種改良后的小麥種籽，收獲后的小麥并不進入糧食市場，而是作為良種進行出售，作為良種的小麥附加值很高，不能歸為普通主糧。
“非糧化”構成了大戶經(jīng)營的普遍特征。筆者調(diào)查的G村如此，即使侯安杰這樣的“種糧大戶”也有近一半土地用來種植蔬菜和其他經(jīng)濟作物⑧。2008年吉林省延吉市農(nóng)村土地流轉面積達2368公頃，占總耕地面積的34.9%，其中用于非糧食作物種植的有942公頃，占流轉總面積的39.8%。⑨土地流轉后的規(guī)模經(jīng)營出現(xiàn)的“非糧化”問題，不僅關系到規(guī)模經(jīng)營的績效，也關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局的變化，更關系到農(nóng)民增收及國家糧食安全。
2.大戶退出種植環(huán)節(jié)
鄧大才認為農(nóng)地流轉的根本動因在于土地產(chǎn)出收益⑩。同樣，大戶經(jīng)營也服從于土地產(chǎn)出收益原則。由于規(guī)模經(jīng)營并未使小農(nóng)經(jīng)營面臨的種糧低效問題得到改善，大戶經(jīng)營仍需面對主糧種植的低收效結構，因此，市場規(guī)律決定了大戶要么采取“非糧化”策略，要么退出低效的種植環(huán)節(jié)。G村的大戶經(jīng)營也面臨如此困境：大戶種植主糧利潤空間較低，其生產(chǎn)方式并不比小農(nóng)經(jīng)營更為先進。當前小農(nóng)經(jīng)營早已實現(xiàn)生物化學和機械化手段，相比之下大戶經(jīng)營需要支出地租、雇傭工資及風險基金等額外成本。無論從產(chǎn)量還是價格來講，大戶都不比小農(nóng)更具優(yōu)勢。G村種植大戶在“收入—成本”核算后，種植環(huán)節(jié)每畝平均收入只達到200—300元/年，顯然不能滿足大戶的投資預期。而旱澇災害頻發(fā)、農(nóng)資漲價也使大戶盈利空間更小。因此大戶自然采取“非糧化”、退出種植環(huán)節(jié)的策略。
種植環(huán)節(jié)的自然災害和市場波動是種植者普遍面臨的風險結構。大戶能夠退出種植環(huán)節(jié)脫離風險，是通過產(chǎn)業(yè)鏈轉換形成對種植環(huán)節(jié)的控制、進入收益率較高的加工與銷售環(huán)節(jié)、占據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈而實現(xiàn)的。G村的種植大戶均是城鎮(zhèn)工商業(yè)資本，依賴其種業(yè)公司、銷售網(wǎng)絡來控制上下游產(chǎn)業(yè)鏈，既能獲得較高附加值，也能轉嫁風險。他們退出種植卻未退出村莊，因為他們已經(jīng)成為專門的加工、營銷企業(yè)，擴展并占據(jù)了更具效益的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，從這個意義上講，這些大戶目前已不是“種植大戶”，而是市場意義上的“龍頭企業(yè)”。
3.土地分級承包
種植環(huán)節(jié)的低利潤使種植大戶從種植環(huán)節(jié)退出，通過土地分級承包來減少規(guī)模。如侯安杰采取了“甩手承包”的方式，“大包頭”轉給“小包頭”，侯還要從中賺取額外紅利B11?！八κ殖邪痹贕村表現(xiàn)為分級承包：第一，大部分土地先流轉給作為中介和擔保的徐某，徐某成為實際的流轉大戶。第二，徐某將土地分包給李某、許某、齊某等大戶，這三人是承包大戶，也曾是種植大戶。第三，李某、齊某等大戶逐漸將土地再分包給其他人。其間，作為大戶的李某承包的土地經(jīng)歷了三級承包。目前實際的種植者有十幾人，處于分級承包的最末端。由此，G村被稱為“種糧大戶”的李某與齊某等成了土地出租者，而末級承包者成為真正意義上的種植者和糧農(nóng)，他們承包的耕地維持在不足200畝的規(guī)模，依靠不斷完善的生產(chǎn)服務體系，進行家庭經(jīng)營。