嘉慶朝清理錢糧虧空中的艱難抉擇——中州學(xué)刊

在清代歷史上，嘉慶朝無(wú)疑是一個(gè)夕陽(yáng)西下的朝代，這不僅僅是因?yàn)椤翱登⑹馈痹诖诵娼Y(jié)束，更重要的是此時(shí)的清朝已與世界歷史的潮流拉開了距離。但是，還需要看到的是，在清代縱向發(fā)展的歷史上，嘉慶朝與雍正朝似應(yīng)遇到了同樣的問(wèn)題，那就是一個(gè)老皇帝在“寬政”、在“持盈保泰”思想主導(dǎo)下，留下了諸多弊政。只是嘉慶帝沒(méi)能如他的祖父雍正帝那樣以鐵腕托起隱藏危機(jī)的朝綱，他在整飭錢糧虧空這一關(guān)乎國(guó)家財(cái)政與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重大問(wèn)題上，所表現(xiàn)出的瞻前顧后、求穩(wěn)求全的執(zhí)政風(fēng)格，注定了他的統(tǒng)治缺乏應(yīng)有的執(zhí)行力度。有關(guān)嘉慶一朝清理錢糧虧空的研究，先已不乏論文關(guān)注。早在1982年，臺(tái)灣學(xué)者劉德美就從安徽的錢糧虧空入手，對(duì)清代財(cái)政積弊進(jìn)行了探源，撰寫了《清代地方財(cái)政積弊個(gè)案探討——嘉慶年間安徽錢糧虧空案》一文，具有開拓性。20世紀(jì)90年代以后，諸多學(xué)者加入了這一研究行列，諸如賈允河的《嘉慶朝錢糧虧空的原因》、《清朝錢糧虧空的財(cái)政制度根源初探》等文分別就官虧、民欠、吏蝕以及財(cái)政制度等虧空的成因與源頭進(jìn)行了分析。朱誠(chéng)如的《嘉慶朝整頓錢糧虧空述論》，對(duì)嘉慶一朝的錢糧虧空案進(jìn)行了總體性的梳理，并對(duì)嘉慶帝的清理手段進(jìn)行了討論。陳連營(yíng)的博士論文《危機(jī)與選擇——嘉慶帝統(tǒng)治政策研究》，從政策推行的角度對(duì)錢糧虧空清理的實(shí)施作了闡發(fā)和評(píng)論。趙亮的博士論文《嘉慶朝官員革職案研究》，則關(guān)注了對(duì)錢糧虧空官員的處分問(wèn)題。①就上述研究而言，其共性在于著重于對(duì)錢糧虧空現(xiàn)象以及國(guó)家應(yīng)對(duì)措施的分析，本文的研究仍將全力關(guān)注“政治過(guò)程”，就嘉慶一朝處理錢糧虧空案的政治實(shí)踐過(guò)程，以及君主與官僚在政策推行過(guò)程中的不同認(rèn)識(shí)進(jìn)行討論，以揭示皇權(quán)與官僚在專制政治中是有各自的不同立場(chǎng)的，而在其背后則是各自的利益驅(qū)動(dòng)。
一、“徐徐辦理”：嘉慶帝諭令各省“以不收之陋規(guī)、
耗羨之盈余，緩緩歸款”嘉慶二年（1797），剛剛登基兩年有余的嘉慶帝命兩廣總督覺(jué)羅吉慶與廣西巡撫臺(tái)布清查廣西常平倉(cāng)谷，由此揭開了嘉慶一朝清理錢糧虧空的序幕。起因是，吉慶奏報(bào)粵西籌運(yùn)平定川楚白蓮教戰(zhàn)事的軍需糧米遲緩不前，而“廣西系產(chǎn)米之區(qū)，何至無(wú)米碾運(yùn)？”嘉慶帝遂令吉慶與臺(tái)布查辦，吉慶等以常平倉(cāng)谷短缺州縣“現(xiàn)有谷價(jià)銀四十一萬(wàn)三千余兩存貯司庫(kù)”，數(shù)目相符，均無(wú)虧短具奏。②但吉慶等奉命查辦此案已半載有余，嘉慶帝懷疑常平倉(cāng)所儲(chǔ)銀兩，或?yàn)榈栏菘h等官“聞風(fēng)豫為挪借”，吉慶在為廣西大小各官開脫，命將吉慶、臺(tái)布交部嚴(yán)加議處。這似乎表明，嘉慶帝不僅明察秋毫，且有嚴(yán)懲虧空的政治意圖與政治態(tài)度。隨即，嘉慶帝鑒于“各省虧空并非一日，倉(cāng)谷虧空已成積習(xí)”的現(xiàn)狀，決定開始全面清理虧空。他說(shuō)：“朕辦理庶務(wù)，不為己甚，今特詳細(xì)指示。吉慶等此次查辦，總當(dāng)以各該州縣實(shí)貯谷石為憑，如倉(cāng)谷實(shí)有八成以內(nèi)，其余未經(jīng)買補(bǔ)，所存谷價(jià)無(wú)幾，其咎尚可從寬，只須交部議處。若倉(cāng)谷只有六七成，其余一半皆系谷價(jià)，即當(dāng)交部嚴(yán)加議處。儻顆料全無(wú)，惟以谷價(jià)藉詞抵飾，竟應(yīng)照虧空參辦治罪。”③嘉慶帝的這一上諭，是對(duì)錢糧虧空清理定下的原則，即必須實(shí)貯倉(cāng)谷八成，八成以下交部按例議處。這個(gè)“不為己甚”的基調(diào)，雖不及雍正時(shí)之嚴(yán)厲，卻也不失為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治律令。
但是，嘉慶四年，親政后的嘉慶帝雖然懲辦了權(quán)臣和珅及其黨羽福長(zhǎng)安等人，貪酷如“鄭源壽、胡齊侖、常丹葵者，亦皆嚴(yán)拿糾訊”。④但在清理錢糧虧空上卻表現(xiàn)出一種溫和政治的意向，這從他對(duì)山東與直隸兩省督撫對(duì)清理錢糧虧空的處置意見(jiàn)上便可以洞之。四年三月，山東布政使署巡撫岳起最先揭報(bào)地方虧空實(shí)況，他說(shuō)：“密查東省各州縣官虧約有七十余萬(wàn)”，建議嚴(yán)行追賠。疏曰：“今惟有接限勒令完交，而吏治官方亦力加整肅。”然嘉慶帝的批示卻是：“徐徐辦理，自有成效。百姓足，君孰與不足，培養(yǎng)元?dú)猓瑒儆趥}(cāng)庫(kù)實(shí)貯，奚啻萬(wàn)倍。至于大吏潔己率屬，各員裁草陋規(guī)皆為善政，以此彌補(bǔ)足矣。捐廉罰銀等事，朕必不為?！雹菁螒c帝在明確表示不欲實(shí)施嚴(yán)厲追補(bǔ)措施的同時(shí)，要求各省以各項(xiàng)“陋規(guī)”彌補(bǔ)虧空。而以“陋規(guī)”彌補(bǔ)虧空，當(dāng)是嘉慶帝為推行清理地方財(cái)政、完補(bǔ)清理虧空所設(shè)計(jì)的“財(cái)源”。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各省督撫“自應(yīng)熟籌善法彌補(bǔ)，（彌補(bǔ)）全在上司培養(yǎng)元?dú)?，躬行?jié)儉，以不收之陋規(guī)、耗羨之盈余，緩緩歸款。上行下效，未有不能完之理。”⑥但是，地方督撫們并沒(méi)有完全領(lǐng)會(huì)嘉慶帝的意圖，仍以嚴(yán)肅處理虧空為是，四年六月，直隸總督胡季堂提出了更為嚴(yán)厲的處罰與歸補(bǔ)虧空的辦法。胡季堂奏請(qǐng)將所有虧空官員集中關(guān)押省城，勒限追賠買補(bǔ)，原因是直隸虧空向來(lái)較他省為多。而且，胡季堂的這一想法是經(jīng)過(guò)深思的，早在嘉慶三年二月，他剛由刑部尚書出任直隸總督不久，就提出“將實(shí)系虧缺者勒限買補(bǔ)，分別著追，其因公動(dòng)用者，于秋成后買補(bǔ)”⑦的分別公私情節(jié)、限期歸補(bǔ)的措施。此次則進(jìn)一步要求，“現(xiàn)在直隸各員應(yīng)提集省城按限追繳，至升遷外省并已回旗籍者，應(yīng)行文各原籍及該管現(xiàn)任督撫將欠項(xiàng)各員提至省城管押?！焙咎盟?，遭到了嘉慶帝的斥責(zé)和反對(duì)，他說(shuō)：“胡季堂此奏，只為追繳庫(kù)項(xiàng)懸款起見(jiàn)，而不顧事理之難行，且于各省吏治均有關(guān)系，斷不可行。直隸各州縣皆有地方之責(zé)，若因立限追完欠項(xiàng)，俱提至保定省城，則本衙門應(yīng)辦刑名錢谷詞訟諸事勢(shì)必交佐貳及委員經(jīng)理，不特曠廢職守兼恐百弊叢生。”而且，嘉慶帝尤其擔(dān)心他省仿效，“若各省皆從而效尤，則天下凡有應(yīng)繳虧項(xiàng)各州縣必致一舉而空之，試問(wèn)國(guó)家曾有此政禮乎？”“胡季堂何不知大體若此！此直隸未完各款已懸宕三十余載，既須次第清厘，何必亟亟現(xiàn)在”。⑧六月，再次指示胡季堂：“倉(cāng)庫(kù)必須彌補(bǔ)，然須行之以漸。為大吏者，正己率屬，大法小廉，徐徐化導(dǎo)，革除陋規(guī)，自必漸次清厘。若勒限催追，施之于一二貪吏尚可，通省如此，是令加派小民，徒飽私橐耳，再者激成別事，所費(fèi)益大矣。緩急輕重，可不詳思乎?！雹嵩榔鹋c胡季堂皆為嘉慶帝重用之人，岳起以清廉實(shí)干著名，其政績(jī)被江蘇百姓“演為《岳青天歌》”。⑩胡季堂任“刑部年久，于刑名案件辦理諳悉”。二人的為政風(fēng)格不同，但在面對(duì)如何清查地方錢糧的問(wèn)題上，所遵循的原則并無(wú)二致，這說(shuō)明他們的見(jiàn)地在官僚中是有相當(dāng)?shù)拇硇缘?。?duì)虧空官員實(shí)施勒限嚴(yán)追、重者關(guān)押省城，這些措施通行于雍正朝，有例可循。官員們欲借助這些措施彌補(bǔ)虧空，并非妄議。
有鑒于此，嘉慶五年正月，嘉慶帝便向各省督撫發(fā)布了清查虧空的特諭，進(jìn)一步闡明他要“徐徐辦理”，并且要密查、密辦，彌補(bǔ)虧空的施政方針。他說(shuō)：“國(guó)家設(shè)立倉(cāng)庫(kù)，原備各省緩急之用，豈容稍有虧缺。若清查過(guò)急，州縣借彌補(bǔ)為名，復(fù)有勸捐派累之事，是為民反成害民之舉，理財(cái)變?yōu)榫蹟恐滓印Ｈ衾障拊谌螐浹a(bǔ)，則是剜肉補(bǔ)瘡，無(wú)益有害，朕深知此弊。大抵州縣虧空，不畏上司盤查，而畏后任接手。上司不能周知，盤查仍須書吏，臨期挪湊，賄囑簽盤，況為期迫促，焉能得其真實(shí)。此所以不畏上司盤查也，惟后任接手，自顧責(zé)成，無(wú)不悉心查核，書吏亦自知趨向新官，不能隱藏冊(cè)簿。然此皆向來(lái)之弊，非近年情形。近年則新舊交相聯(lián)絡(luò)，明目張膽，不特任內(nèi)虧空未能彌補(bǔ)，竟有本無(wú)虧空，反從庫(kù)中提出帶去，名曰仿虧空，竟移交后任。后任若不肯接收，則監(jiān)交之員兩邊說(shuō)合，設(shè)立議單，其不肯說(shuō)合者，又令寫具欠券，公同書押，以國(guó)家倉(cāng)庫(kù)作為交易，實(shí)屬?gòu)膩?lái)未有之創(chuàng)舉。凡此弊端，朕在深宮皆知，況親臨之督撫獨(dú)不知乎！”“總之，百姓不可剝削，倉(cāng)庫(kù)不可虧損，其如何從容彌補(bǔ)之法，則在督撫悉心講求，無(wú)欺無(wú)隱，密奏章程，候朕酌定，亦不拘年限也。特諭！”但在五個(gè)月后，嘉慶帝發(fā)現(xiàn)各省大員并沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行他的諭旨，便于六月再度傳諭各該督撫，“惟當(dāng)通盤查核，趕緊彌補(bǔ)，據(jù)實(shí)密奏。所有報(bào)銷錢糧仍當(dāng)按限題達(dá)，其經(jīng)征不力之州縣，亦當(dāng)按照未完分?jǐn)?shù)，循例參處，不得將虧缺數(shù)目輒行咨部”。強(qiáng)調(diào)“密奏”與“不得將虧缺數(shù)目輒行咨部”。而且嘉慶帝對(duì)此十分堅(jiān)持，之后，雖有督撫仍以上奏咨部的方式表示反對(duì)，卻也沒(méi)能改變嘉慶帝推行密辦地方錢糧虧空的做法。直到嘉慶十八年，在湖北巡撫張映漢的奏折中，他再次向各省督撫重申：“嗣后仍遵照前旨，將所屬虧空認(rèn)真催追彌補(bǔ)，并于新舊交代時(shí)徹底盤查，每歲年終，將彌補(bǔ)確數(shù)據(jù)實(shí)密奏。俟奏報(bào)全完日，朕仍分派大員前往確查，如有短缺情弊，惟該督撫藩司是問(wèn)，無(wú)庸照戶部所奏，紛紛咨部?！?
概而言之，嘉慶帝對(duì)地方清查錢糧虧空的要求可以歸結(jié)為三點(diǎn)：一是“密奏章程”，就是由各省督撫自行提出清查本省虧空的辦法，自行實(shí)施本省的清查事宜，不設(shè)統(tǒng)一清查與彌補(bǔ)方式。至于虧空數(shù)額、清查狀況不必咨報(bào)奏聞戶部，只要密報(bào)皇帝即可。二是“徐徐辦理”，“不拘年限”。就是對(duì)于彌補(bǔ)虧空不限具體時(shí)間，朝廷只要完補(bǔ)結(jié)果。三是“百姓不可剝削”，“捐廉罰俸不可為”，就是不苛民不損官，惟賴耗羨盈余、“裁草陋規(guī)”，補(bǔ)足虧空。由此可以認(rèn)為，嘉慶帝所要推行的是不折不扣的溫和政治，這與雍正帝“限以三年”，“凡有虧空，無(wú)論已經(jīng)參出及未經(jīng)參出者，三年之內(nèi)務(wù)期如數(shù)補(bǔ)足”，“如限滿不完，定行從重治罪”的凌厲執(zhí)政相去甚遠(yuǎn)。而這種溫和政治出臺(tái)的背后，又是基于怎樣的考慮呢？
首先是嘉慶帝鑒于虧空年久、牽涉官員眾多的現(xiàn)狀，欲“寬其既往之愆”，注重歸補(bǔ)，以保持官僚隊(duì)伍的穩(wěn)定。所謂“原以虧空之案官非一任，事閱多年，若概行查辦，則經(jīng)手虧缺及接任虛報(bào)各員皆當(dāng)按例治罪，人數(shù)未免眾多，或尚有賢員亦覺(jué)可惜，是以寬其既往之愆，予以彌補(bǔ)之限。此系朕格外施恩，各該督撫惟當(dāng)實(shí)力查核，將該省實(shí)在虧缺若干，其離任各員如何追繳，現(xiàn)任各員如何彌補(bǔ)，并作何分別年限一律清厘之處，一面查辦一面據(jù)實(shí)密奏，方為實(shí)心任事之道?！彼D在不損害所有官員利益的前提下妥善彌補(bǔ)虧空。為此，他對(duì)督撫大員的監(jiān)督，寄望于考成約束?！半匏圆患磭?yán)辦者，原以各該督撫自顧考成，明知所屬倉(cāng)庫(kù)短缺，斷無(wú)不上緊籌辦之理，果能不動(dòng)聲色全數(shù)補(bǔ)完，何必因此輒興大獄？”其次，也是最重要的一點(diǎn)，就是嘉慶帝擔(dān)憂嚴(yán)厲的追查，將導(dǎo)致官員借端苛派百姓。所謂“州縣借彌補(bǔ)為名，復(fù)有勸捐派累之事，是為民反成害民之舉，理財(cái)變?yōu)榫蹟恐當(dāng)酪??！币虼怂诩螒c五年三月頒布特諭，曰：“虧損之由非一朝一夕，則補(bǔ)助之道豈可驟施，況應(yīng)酬交接之人存亡離散，無(wú)可著追，忍令現(xiàn)任之人傾家蕩產(chǎn)乎！況亦必不肯傾家蕩產(chǎn)，反借此以剝削小民，肥家入己。此事朕見(jiàn)得清，知得透，然則任其虧缺耶！”
百姓的基本生存利益乃關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益所系。對(duì)此，嘉慶帝深有感觸。他即位不足半年便開始面對(duì)川楚陜白蓮教發(fā)動(dòng)的反清戰(zhàn)爭(zhēng)，而在他執(zhí)政近十年中都在忙于調(diào)兵撥款、籌備軍需。他從中得到的教訓(xùn)便是，地方官吏的剝削和貪腐，即“官逼民反”是導(dǎo)致這場(chǎng)反清戰(zhàn)爭(zhēng)的最直接原因。不能不說(shuō)，川楚陜白蓮教的反清，對(duì)嘉慶帝的治國(guó)理念產(chǎn)生了重要的影響。
但在如何清理和彌補(bǔ)錢糧虧空的問(wèn)題上，還存在著中央與地方之間的利益平衡問(wèn)題，嘉慶帝似乎過(guò)分強(qiáng)調(diào)了國(guó)家或者說(shuō)中央政府對(duì)完補(bǔ)結(jié)果的要求，而忽視了地方政府彌補(bǔ)虧空的實(shí)際能力。也就是說(shuō)，各省的陋規(guī)與羨余是否能夠滿足需要彌補(bǔ)的虧空數(shù)額，嘉慶帝此時(shí)并沒(méi)有顧及到，而這一點(diǎn)恰恰就成為各省督撫藩司在清理和彌補(bǔ)虧空的問(wèn)題上屢屢與之相左的原因所在。