城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的路徑與立法建議——中州學(xué)刊

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的一部基本法，也是指導(dǎo)我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的基本法律依據(jù)，因此，任何相關(guān)的路徑和對(duì)策建議都應(yīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的框架下設(shè)計(jì)和提出。我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接盡管還面臨諸多困難，但其路徑設(shè)計(jì)必須著眼全局、抓住關(guān)鍵、重點(diǎn)突破，切不可走“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化改革之路。通過(guò)前文分析可以看出，在我國(guó)現(xiàn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的不統(tǒng)一、繳費(fèi)年限累計(jì)方面的區(qū)別對(duì)待、養(yǎng)老金“分段計(jì)算”辦法落實(shí)不到位、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的相關(guān)法律規(guī)定不完善等，已經(jīng)成為制約城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)接的關(guān)鍵癥結(jié)。如果能夠重點(diǎn)破解這些癥結(jié)，其他轉(zhuǎn)接難題基本上就可以迎刃而解。筆者為此提出如下立法建議。
（一）盡快將國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革納入法制化軌道
在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面，由于缺乏全國(guó)層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，所以各地改革進(jìn)程和改革方案難以統(tǒng)一，這必然直接影響國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員跨地域流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)。同時(shí)，公保與職保、新農(nóng)保、城居保的制度框架不同，也直接影響著其相互間的轉(zhuǎn)接。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的滯后已經(jīng)成為影響我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與銜接的制度性障礙，因此應(yīng)盡快啟動(dòng)這項(xiàng)改革，將其納入法制化軌道。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，但全國(guó)層面的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案尚處于醞釀和討論階段，需要國(guó)務(wù)院依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《公務(wù)員法》的規(guī)定，早日厘定方案并推出相關(guān)行政法規(guī)。我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革雖已有初步方案并進(jìn)行了局部試點(diǎn)，但效果并不理想，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)。需要明確的是，為便于在全國(guó)范圍內(nèi)順利轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和銜接相關(guān)制度，不論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，均宜采用與職保、新農(nóng)保、城居保相統(tǒng)一的制度模式（即“統(tǒng)籌賬戶+個(gè)人賬戶”的框架設(shè)計(jì)）。如果能夠?qū)崿F(xiàn)制度模式的統(tǒng)一，則前文提及的公保與職保之間的轉(zhuǎn)接以及將來(lái)可能出現(xiàn)的新農(nóng)保、城居保與公保之間的轉(zhuǎn)接問(wèn)題，都可以通過(guò)下述“合并累加計(jì)算”繳費(fèi)年限及“分段計(jì)算”養(yǎng)老金的辦法得以解決。
（二）參保人員繳費(fèi)年限應(yīng)不受地域或制度限制而依法“合并累加計(jì)算”
我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二章標(biāo)題為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，其中第19條規(guī)定個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”隨本人轉(zhuǎn)移，“繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”。這里的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”是單指職保關(guān)系，還是包含職保、新農(nóng)保、城居保和公保4種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，可能會(huì)有不同的理解。如果理解為單指職保關(guān)系，則有將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容狹隘化之嫌，與本章的標(biāo)題也不相符。如果理解為包含“職保關(guān)系、新農(nóng)保關(guān)系、城居保關(guān)系及公保關(guān)系”就更為全面，也更符合本章的立法旨意。照此理解，對(duì)于參保人員“跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)”的問(wèn)題，應(yīng)在轉(zhuǎn)移“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”的過(guò)程中“繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”，而不應(yīng)區(qū)分其是在職保中跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)，還是在新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保之間跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)。嚴(yán)格地講，參保人員從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保的，其參加新農(nóng)保、城居保的繳費(fèi)年限只能依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定“累計(jì)計(jì)算”，“折算”為職保繳費(fèi)年限的做法于法無(wú)據(jù)：有違《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求以及《銜接暫行辦法（意見稿）》中“不折算為職保繳費(fèi)年限”的明確規(guī)定。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系是采取在確定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之前的最后時(shí)點(diǎn)轉(zhuǎn)接，還是采取“隨走隨轉(zhuǎn)”的實(shí)時(shí)銜接方式，完全可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理，但參保人員在不同制度下的繳費(fèi)年限不應(yīng)區(qū)別對(duì)待：既然參保人員在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作年限可以“視同”為職保繳費(fèi)年限，則參保人員從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保時(shí)，其繳費(fèi)年限為何不能按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定而“合并累加計(jì)算”呢？
（三）跨制度參保人員的基本養(yǎng)老金應(yīng)依法“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”
我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于基本養(yǎng)老金“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的規(guī)定，雖然只是針對(duì)“跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)就業(yè)”的參保人員作出的過(guò)渡性制度安排，但由于前述《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》明確規(guī)定跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的參保人員可以“劃轉(zhuǎn)12%的統(tǒng)籌基金”，這就使得“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的制度安排在職保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)方面失去了操作價(jià)值。不過(guò)，當(dāng)參保人員發(fā)生跨制度銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的制度安排就有了實(shí)際意義，即只要參保人員累計(jì)繳費(fèi)滿15年，其達(dá)到法定退休年齡時(shí)，如果屬于“在職保、新農(nóng)保、城居保這三種制度中參加過(guò)兩種或兩種以上制度”的人員，其基本養(yǎng)老金就可以按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”。例如，某參保人員參加新農(nóng)保5年、職保10年后達(dá)到法定退休年齡，則其可以享受基本養(yǎng)老金待遇，其基本養(yǎng)老金的數(shù)額確定辦法為：假定其連續(xù)參加新農(nóng)保15年，每月可以領(lǐng)到的“政府全額支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”為Y，則與其前5年的繳費(fèi)記錄相對(duì)應(yīng)的每月可以領(lǐng)到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)為Y×5/15；同理，假定其連續(xù)參加職保15年，每月可以領(lǐng)到的統(tǒng)籌養(yǎng)老金為Z，則與其后10年相對(duì)應(yīng)的每月可以領(lǐng)到的統(tǒng)籌養(yǎng)老金應(yīng)為Z×10/15；其個(gè)人賬戶的資金由于可以按照《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》轉(zhuǎn)移歸結(jié)，所以其計(jì)發(fā)辦法與連續(xù)在某一種制度下參保的人員無(wú)異，即個(gè)人賬戶全部存儲(chǔ)額/法定計(jì)發(fā)月數(shù)。最后，該參保人員的基本養(yǎng)老金為“Y×5/15+Z×10/15+個(gè)人賬戶全部存儲(chǔ)額/法定計(jì)發(fā)月數(shù)”。在城居保與職保之間轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的參保人員及其他參保繳費(fèi)年限累計(jì)更長(zhǎng)的參保人員，乃至在公保與其他三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的參保人員，他們的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法都可以依此類推。
（四）適時(shí)完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》中關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的規(guī)定
《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條是關(guān)于我國(guó)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的核心法條，該法條存在明顯的局限性：一是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”的內(nèi)涵模糊不清，容易導(dǎo)致實(shí)務(wù)操作的混亂；二是僅僅規(guī)范了個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)“就業(yè)”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，而回避了個(gè)人“非就業(yè)”狀態(tài)下跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，使得參加新農(nóng)?；虺蔷颖５娜藛T在“非就業(yè)”狀態(tài)下跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)新農(nóng)保或城居保關(guān)系失去了基本法律依據(jù)；三是對(duì)參保人員在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系之間的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題沒(méi)有作出明確規(guī)定，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接沒(méi)有直接法律依據(jù)。因此，將來(lái)應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行修改和完善，建議將該法第19條修改為兩款：第1款規(guī)定“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)或跨制度參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”，這樣就使該款涵蓋了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)（不再區(qū)分就業(yè)與否）與制度銜接兩種情況，成為指導(dǎo)職保、公保、新農(nóng)保、城居保等基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的基本法律依據(jù)；第2款規(guī)定“個(gè)人跨制度參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付；個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，如此既明確了跨制度參保人員的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，又可以避免《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》關(guān)于解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的思路不協(xié)調(diào)。
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