中國教育立法略論——社科縱橫

 一、我國教育立法的發(fā)展始末
（一）建設社會主義初期的教育立法（1949年-1966年）
這個時期的教育立法還可分為兩個階段，即“過渡”時期和建設社會主義時期。所謂過渡時期，是指在新中國建立以后到1956年之間的教育立法過渡時期。1949年9月，中國人民政治協商會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中第五章“文化教育政策”，明確了國家教育的性質、內容與任務，迅速開始了對舊學校的改造和新教育制度的重建。1950至1953年間，中央人民政府政務院做出了《關于改革學制的決定》、《關于1953年全國高等學校院系調整的計劃》和《高等學校暫行規(guī)程》等一系列法規(guī)。隨著新學制的建立，教育立法進入建設時期，1956年中共中央、國務院作出的《關于掃除文盲的決定》可視為建國初期教育法規(guī)建設的一件大事。1957至1966年，我國的教育戰(zhàn)線經歷了“大躍進”，然后經歷了“整頓”與“調整”。調整的主要內容建立在三部重要的教育法規(guī)基礎之上，即《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例》、《全日制中學暫行工作條例》和《全日制小學暫行工作條例》。這三大條例乃是建國以來對高等學校、中小學工作作出的系統且科學的規(guī)范，他對穩(wěn)定各級各類學校的教學秩序、規(guī)范各級各類學校的辦學行為以及提高各級各類學校的教學質量均產生了良好的影響與作用。
（二）文化大革命時期教育立法受到破壞（1966年-1976年）
在此十年間，中國經歷了史無前例的“無產階級文化大革命”。這段時期，國家的經濟、政治、文化建設均受到摧殘與破壞，教育事業(yè)受其影響極大。此時期的教育文化建設出于一種完全停滯的狀態(tài)，無法開展任何教育立法工作。
（三）改革開放時期的新時期教育立法（1977年-2000年）
1978年中共十一屆三中全會召開，標志著中國進入了新的歷史時期。隨著新時期教育的改革發(fā)展，教育立法得到回復和加強。1977年恢復高考，標志著教育戰(zhàn)線“撥亂反正”的開始，國家同時恢復了相關的教育法規(guī)的沿用與執(zhí)行。20世紀80年代以來，教育立法工作真正進入了新的階段：1980年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國學位條例》；1986年，《義務教育法》頒布實施，此法對全面提高我國國民素質、讓教育事業(yè)適應社會主義現代化的建設需要具有十分重大的意義；1995年，我國教育的根本大法——《中華人民共和國教育法》，它為進一步制定我國各種專項教育法規(guī)提供了法律依據與準繩。緊隨其后，《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的頒行，使得我國的教育事業(yè)已初步形成具有鮮明的中國特色的社會主義教育法律體系。而在此同時，各省市也制定了一些地方性的教育法規(guī)、規(guī)章以及條例，它們的頒行，同樣是改革開放以來我國教育立法工作取得顯著成效的反映與表現。
（四）新世紀以來的教育立法（2000年以后）
進入21世紀后，我國社會提出了新的發(fā)展目標，教育事業(yè)被進一步置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。為了保障與促進教育持續(xù)健康發(fā)展，教育法制建設再進一步加強，教育立法工作又有了新的進展。尤其是在民辦教育和合作辦學的規(guī)范化方面，諸如《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國中外合作辦學條例》等。而在我國教育立法工作取得另一重大進展是《中華人名共和國義務教育法》的重新修訂與頒布施行。新《義務教育法》進一步確立了義務教育經費保障新機制，強調了保障所有兒童的受教育權益，保障改善教師待遇和促進教師發(fā)展。它對于保障公民接受義務教育，提高全民素質，實現科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，對于實現社會主義和諧社會及全面建設小康社會的目標，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
二、我國教育立法的特性
教育立法根源于社會的需要，它是現代社會、現代國家管理教育的基本依據和手段。教育立法是社會立法的一個重要方面，是社會立法不可或缺的構成部分。社會立法的基本特征自然會在教育立法上得以反映與表現。具體表現有以下幾個方面：
第一，歷史性，是教育立法的重要社會特征之一。在社會發(fā)展的歷史過程中，教育立法如同其他社會立法一樣，必然受到社會政治制度以及與之相伴隨的社會法律制度的制約。當社會發(fā)展到一定歷史階段，當社會生產力與生產關系發(fā)生著現代變革，其對教育需求的不斷增長必然導致對教育立法要求的增長，這便是教育立法的歷史性特征。
第二，國別性，是教育立法的另一重要特征。所謂國別性是指世界各國的教育立法在總體上有其各不相同的立法要求、程序以及不同的立法權限、立法類型等等，是社會立法國別性特點的抽象反映。其主要表現在兩點：一是不同社會制度的國家的教育立法有不同的立法方式與立法權限。二是各國文化、教育傳統不同也使得教育立法的方式、程序等方面存在差異。我國是社會主義國家，實行民主集中制，這種國別性特征更較其他國家明顯和特別，但這種特征不是絕對的、凝固的，應當與世界各國相互參照和借鑒。
第三，階層性，這是教育立法的又一特性。意指教育立法權限的層級區(qū)別和劃分，并且與其立法階層性相一致。從教育立法的內容上看，我國教育立法可以分為四個層次，即：制定憲法、制定教育的根本大法（基本法）、制定專項教育法、制定補充性或地方性的教育法規(guī)。
三、我國教育立法的意義
1.教育立法起著保障教育事業(yè)在社會發(fā)展中的重要地位的作用
對教育領域進行立法，并逐步建立系統的教育法律體系，這本身表明了國家對教育事業(yè)的重視。教育事業(yè)對整個社會的發(fā)展有這至關重要的作用，而保障這一重要地位不變，則需要教育法律法規(guī)體系的存在和完善。從而使其在宏觀上有了法律的保障和支持。
2.教育立法賦予教育方針和教育目的以法律效力
教育立法以法的形式確立教育方針和教育目的，使之具有法律效力，這使教育事業(yè)的發(fā)展在方向和目標上有依可循，有法可依。教育方針和目標對教育事業(yè)有控制、調節(jié)和支配的作用，一旦以法的形式確定下來，則有不可侵犯的特征，有利于避免教育方針和目的聽憑主觀意志而隨意改變。
3.教育立法起著規(guī)范教育發(fā)展環(huán)境的作用
這里的發(fā)展環(huán)境側重于外部環(huán)境，也就是教育發(fā)展所不可缺少的外部條件。教育立法使之以確認和規(guī)范，這樣，教育發(fā)展的各種外部條件都能得到法律的保障，從而優(yōu)化教育發(fā)展，使其得到全社會的重視和支持。
4.教育立法起著規(guī)范教育內部管理的作用
教育立法使得教育內部管理有方向、有標準、有法可依、有章可循。在涉及內部管理的方面就可以按照法規(guī)的要求予以規(guī)范，同時也可以法律為武器，抵制那些干擾學校正常教學秩序、侵犯教育權益、影響正常教學活動的事件或現象的發(fā)生。
四、我國教育立法的展望
由于歷史傳統文化的影響，直到20世紀中葉，中國教育事業(yè)機制管理基本處于人治為主的狀態(tài)。盡管我國同西方發(fā)達國家?guī)缀跬瑫r引入教育法律調整，卻在發(fā)展的速度上存在著巨大落差。西方發(fā)達國家的教育法制化蓬勃發(fā)展時，我國的教育管理還處于幼芽階段。但近二十年來，得益于轉型步伐的加快和國家改革開放政策的實施，教育法制化建設取得了突飛猛進的進步。我國1995年制定并頒布了建國以來第一部《中華人民共和國教育法》。該法是我國教育領域的根本大法，它在“總則”中明確提出了我國的教育方針，同時規(guī)定了發(fā)展社會主義教育必須堅持的基本教育制度和一些原則。形成了以《教育法》為主導的《義務教育法》《高等教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》以及《學位條例》和《普通高等學校評估暫行規(guī)定》等法律法規(guī)為內容的教育法體系。與此同時，由國務院及其各部委和地方人大及其常務委員會、地方人民政府制定和頒行的各類教育行政法規(guī)、規(guī)章也大量增加，教育領域的法律法規(guī)覆蓋范圍日漸擴大，教育的各個層次和各個角落都有教育法律法規(guī)的涉獵，漸漸形成對我國教育事業(yè)協調發(fā)展和教育改革順利進行，以《教育法》為核心的具有中國特色的教育法律體系。
縱觀國際教育法制建設，我國在各方面仍與西方發(fā)達國家間存在很大的差距。這種差距對我國教育同世界接軌產生了巨大的限制和影響。在教育國際化大局下，作為教育法律建設的國際化，制度接軌的重要組成部分在很大程度上決定著我國教育將如何走向世界。本文藉以通過對二十年來我國教育法律建設進行理性的評價，發(fā)現其中存在的問題、矛盾和沖突，以期對將來的教育法律法規(guī)建設有所關照，希望我國的教育法規(guī)建設取得長足進步。
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