論基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策路徑——社科縱橫

 一、基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策內(nèi)涵
公共服務具有非排他性和非競爭性的特征，由此決定了政府在公共服務提供方面的責任。但是在政策層面，受財力等諸多因素的約束，政府不可能對所有類別的公共服務和各類公共服務的所有項目實現(xiàn)同等力度的保障，這就需要區(qū)分出輕重緩急，選擇某些處于基礎地位的公共服務項目加以保障。因此，根據(jù)社會需求的特點將基本公共服務與一般公共服務進行區(qū)分成為必要。這種區(qū)分突顯了基本公共服務的兩個核心特征：（1）回應公眾的基礎性需求。基本公共服務指的是對社會公眾的生存和發(fā)展具有基礎作用的服務，所滿足的是一定經(jīng)濟社會條件下公眾基本的社會公共需要，關系到個人的最基本的生存權與發(fā)展權。為此，（2）政府要承擔提供基本公共服務的主導責任。提供公共服務是政府的基本職責之一，在政府提供公共服務的諸多領域中，相對而言，一般公共服務或非基本公共服務，在提供方式上可以靈活多樣，甚至可以交給市場和社會，充分利用市場機制，以滿足多層次、個性化的需求。但對于基本公共服務，政府負有義不容辭的責任，要發(fā)揮重要的保障作用。
實現(xiàn)基本公共服務均等化是促進公平正義，推動社會主義和諧社會建設的必然要求。“正義是社會制度的首要價值”，[1]也是基本公共服務均等化制度的核心理念?；竟卜站然咚鉀Q的是我國基本公共服務供給不足與發(fā)展不平衡的問題?；竟卜瞻l(fā)展不平衡破壞了我國地區(qū)、城鄉(xiāng)及人群之間在公共服務領域的機會平等，而基本公共服務供給不足則使得相對弱勢的社會人群失去了基本的生存與發(fā)展條件。因此，基本公共服務均等化政策體現(xiàn)了機會平等和差別原則的結合，實質是一種全面覆蓋基礎上的“底線保障”?；竟卜站然木唧w政策目標可以從以下兩個方面界定：一是實現(xiàn)基本公共服務向所有居民覆蓋。廣覆蓋是基本公共服務均等化的核心目標，通過推進基本公共服務均等化，促進基本公共服務由覆蓋局部地區(qū)、部分人群向實現(xiàn)服務的全面覆蓋轉變，使不同區(qū)域、不同人群平等地享有公共服務的機會。二是建立基本公共服務的底線標準。為基本公共服務建立底線標準，有利于確保人人都享有能保障其基本生存與發(fā)展條件的公共服務。其中的政策重點是解決社會弱勢人群的基本公共服務供給不足問題。
在實踐中，我國基本公共服務的范圍和標準確定受多方面因素的制約，最明顯的制約因素是我國經(jīng)濟發(fā)展水平所能夠提供的財政資源，同時，地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展所形成的歷史性差異和發(fā)展過程中所面臨的主要矛盾及其變化等，都決定了當前我國基本公共服務均等化水平依然處于起步階段，基本公共服務的發(fā)展不平衡、服務保障的標準較低等問題依然存在。為了順利實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，十八大提出到二0二0年基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策部署，意味著我國必須穩(wěn)步推進基本公共服務均等化，基本公共服務的范圍和水平必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和體制制度的完善而逐步發(fā)展。
二、基本公共服務均等化總體實現(xiàn)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
一是日益擴大的公共服務供應規(guī)模對政府財政承受能力的挑戰(zhàn)。目前公共服務整體水平與公眾需求仍然存在差距，政府公共服務供給數(shù)量與質量仍然落后于公眾的現(xiàn)實需求。在當前的金融危機對政府的財政收入形成負面影響的背景下，推進基本公共服務均等化總體實現(xiàn)，將極大地考驗政府的財政承受能力。
二是流動人口共享社會發(fā)展成果對流入地政府公共服務體系吸納能力的挑戰(zhàn)。據(jù)第六次人口普查結果顯示，我國流動人口的數(shù)量在過去十年里大幅增加，大陸31個省份人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口，同第五次全國人口普查相比增加了116，995，327人，增長81.03%。[2]流動人口促進了人口流入地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，滿足了其對勞動力的需求，讓流動人口共享流入地經(jīng)濟社會發(fā)展成果既是流動人口應有的權利，也是建設社會主義和諧社會的必然要求。但考慮到目前很多城市的公共服務體系都主要是根據(jù)戶籍人口的服務需求進行規(guī)劃和設施建設，一旦將非戶籍人口納入服務體系，對流入地的公共服務體系的吸納能力將構成嚴重的挑戰(zhàn)。
三是政府公共財政支出規(guī)模的增長對政府公共服務提供效率的挑戰(zhàn)。隨著政府支出規(guī)模的增大，政府公共服務提供的效率問題會成為日益突出的矛盾?；竟卜盏奶峁┍举|上是一種資源配置的過程，既要關注社會公平，也要解決效率問題。公共服務提供的效率表現(xiàn)在兩個方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服務提供的決策過程中，通過資源的合理配置來提供出“最優(yōu)的”公共服務產(chǎn)品數(shù)量組合。X-效率則要求政府在公共服務的生產(chǎn)過程中，采用最好的方法和最有效的技術以最低成本提供公共服務。由于目前我國的行政體制改革尚不到位，政府的職能與結構對公共服務的配置效率與生產(chǎn)效率的提高形成了一定的制約，在這一背景下，政府支出的大規(guī)模增長存在較大的效率風險。
四是居民不斷增長的公共參與需求對公共服務政策回應能力的挑戰(zhàn)。“公共服務不是一個經(jīng)濟思維的產(chǎn)物，而是一個政治思維的產(chǎn)物”，[3]在這個意義上，基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策目標就已經(jīng)不僅僅局限于為社會提供優(yōu)質的公共服務，而且還意味著要將提供公共服務作為促進公眾參與和擴大公民權利的重要途徑。公共參與可以使公共服務的資源配置能夠更好地回應公眾的服務需求，從而促進公共服務均等化政策更加符合群眾的利益。近年來，我國城鄉(xiāng)居民的公共參與意愿不斷提升，參與主體趨向多元化，參與領域不斷擴大，總體來看，公共參與在深度和廣度上都有著迅速的發(fā)展。相對而言，現(xiàn)有的利益協(xié)調機制、訴求表達機制的改革滯后于公共參與的發(fā)展，在回應能力上有所不足。如果公共服務政策的制定不能有效地回應社會的利益訴求，利益相對受損的社會群體對公共服務政策就會產(chǎn)生抵觸，嚴重的可能會造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對立，威脅社會的和諧穩(wěn)定。
三、基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策路徑
十八大報告繼續(xù)強調了加強社會建設必須以保障和改善民生為重點，同時將“加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系”作為構建中國特色社會主義社會管理體系的重要內(nèi)容，為基本公共服務均等化總體實現(xiàn)鋪設了具體路徑。
（一）以“政府主導”為原則推動政府職能實現(xiàn)根本轉變
公共服務是政府的基本職責，推進基本公共服務均等化是政府公共服務職能的核心領域?；竟卜站然目傮w實現(xiàn)必須以全面正確履行政府職能為基礎，強化政府對基本公共服務的保障，充分發(fā)揮政府在基本公共服務提供中的主導作用。一是加快基本公共服務國家標準的制定?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》確定了44類80個基本公共服務項目，并按照服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等四個方面提出了“十二五”時期每一項基本公共服務的國家基本標準。但是，這個標準是短期且相對籠統(tǒng)的，可以在這個標準的基礎上，對照基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的目標進一步形成我國基本公共服務均等化的國家標準。二是進一步優(yōu)化政府財政支出結構，逐步健全財政資金在提供基本公共服務方面的長效機制。在財力保障方面，當前一個突出的問題是基層政府財力與公共服務的事權不匹配，這已經(jīng)成為制約基本公共服務均等化的重要體制機制障礙。因此，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力和合理界定各級政府的公共服務事權，是基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的重要制度保障。三是完善基本公共服務問責機制，在政府和干部的政績考核中增加基本公共服務績效考核的權重。
（二）以“覆蓋城鄉(xiāng)”為基礎實現(xiàn)公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域與人群間的均等化
首先要以建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系作為解決基本公共服務發(fā)展不平衡的重要切入點，切實改變農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務水平不高的現(xiàn)狀，在根本上破除基本公共服務的城鄉(xiāng)二元結構，不斷完善農(nóng)村基本公共服務體系，逐步形成城鄉(xiāng)基本公共服務一體化新格局。其次，實現(xiàn)基本公共服務均等化要立足于解決基本公共服務發(fā)展在區(qū)域之間的不平衡狀況，保持區(qū)域間基本公共服務范圍和標準基本一致。為此，必須發(fā)揮財政轉移支付在推進基本公共服務均等化中的作用，逐步增加一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付的規(guī)模和比例，加大對貧困地區(qū)的財政轉移支付力度，保障這些地區(qū)基本公共服務水平，并形成長效機制。
（三）以“可持續(xù)”為制度理念促進公平與效率的平衡
推進基本公共服務均等化，既要發(fā)揮政府在基本公共服務提供中的兜底作用，也應當對政府能力的有限性有充分的認識，通過深化行政管理體制與社會體制改革，進一步改進政府提供公共服務的方式，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，不斷提高政府提供公共服務的效率。一是要探索建立基本公共服務的多元供給機制。打破公共服務主要依靠政府單一主體來提供的傳統(tǒng)模式，通過在公共服務提供中引入市場機制，將政府與市場的優(yōu)勢進行整合，促進政府從關注政策執(zhí)行的投入和過程轉向更多地關注政府執(zhí)行的結果。二是充分發(fā)揮發(fā)揮各類社會組織在公共服務中的作用。通過大力培育與發(fā)展社會組織，進一步深化事業(yè)單位改革，全面提高各類社會組織承載公共服務職能的能力，充分調動社會資源解決公共服務供給不足問題。三是強化社會公眾在公共服務中的參與。要充分保障公民對公共服務的知情權、參與權和監(jiān)督權，以政府信息公開和反饋為基礎，完善公共服務需求表達機制，建立基本公共服務均等化的公眾質量評價機制，促進公眾在公共服務提供中的高質量、深層次參與，不斷增強公共服務政策回應性，降低公共服務偏離公眾需求的政策風險。
參考文獻：
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