我國(guó)地方政府高負(fù)債融資的原因及對(duì)策研究

一、引言 自分稅制改革以來(lái)，地方政府的事權(quán)進(jìn)一步增多，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方財(cái)政的收支差額越來(lái)越大，地方政府的負(fù)債規(guī)模越來(lái)越高。2008年下半年，全球性金融危機(jī)爆發(fā)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)出口造成的影響以及拉動(dòng)內(nèi)需的需要，中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，我國(guó)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)更是如雨后春筍般成立，各級(jí)地方政府項(xiàng)目紛紛啟動(dòng)，為了給工程項(xiàng)目融通到更多資金，在我國(guó)《預(yù)算法》不允許地方政府直接舉債的背景下，這些投融資平臺(tái)便以銀行貸款、發(fā)行城投債、信托借款等各種形式舉借了大量債務(wù)，至此我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大，這一現(xiàn)象引起了許多學(xué)者的關(guān)注，如果不加以控制或引導(dǎo)，過(guò)度負(fù)債融資的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)越來(lái)越大，最終影響地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和健康發(fā)展。因此，研究形成我國(guó)地方政府高負(fù)債融資的成因和對(duì)策，具有一定的迫切性和現(xiàn)實(shí)意義。 二、地方政府高負(fù)債融資的現(xiàn)狀分析 目前，我國(guó)地方政府直接投資的項(xiàng)目較少，絕大多數(shù)項(xiàng)目是通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)公司來(lái)操作的，因此，我國(guó)地方政府高負(fù)債融資主要表現(xiàn)為地方政府投融資平臺(tái)高負(fù)債融資，本文討論地方政府負(fù)債融資狀況，也主要是針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債情況來(lái)展開(kāi)討論。 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快、中央政府事權(quán)的下放、財(cái)權(quán)的上移，催生了我國(guó)財(cái)政收支的巨大缺口，盡管我國(guó)法律制度不允許地方政府直接舉債，近年來(lái)，我國(guó)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)卻越來(lái)越重，除了2008年為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，配合中央政府啟動(dòng)“四萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”的需要，2009年財(cái)政部代理地方政府發(fā)行了近2000億元地方政府債券這一特殊時(shí)期的特殊情況以外，其他地方政府債務(wù)都以各種比較隱蔽的形式出現(xiàn)，這些債務(wù)表面上看起來(lái)不屬于地方政府，但地方政府卻是實(shí)際的償債主體。在這些隱性債務(wù)中，最典型的就是以地方政府投融資平臺(tái)作為主體向金融機(jī)構(gòu)借款、發(fā)行企業(yè)債券或以信托等其他融資方式在資本市場(chǎng)上為地方政府融通資金形成的直接負(fù)債或或有負(fù)債。地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)亦稱(chēng)為城投公司，政府對(duì)這些城投公司有明確的任務(wù)和融資規(guī)模要求，所籌集到的資金多用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目，因此，投融資平臺(tái)在融通資金時(shí)，要么有地方財(cái)政預(yù)算保證或擔(dān)保，要么以土地等資產(chǎn)作為抵押，投融資平臺(tái)若無(wú)法償還到期債務(wù)，地方政府就用財(cái)政預(yù)算資金償還本息。 截至2009年底，從審計(jì)署審計(jì)的情況來(lái)看，在審計(jì)署調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣中，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬(wàn)億元。這些地區(qū)共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%，71.36%和78.05%，余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元，顯然，城投公司的政府性債務(wù)平均占一半以上。在地方政府所有的這些債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬(wàn)億元、0.33萬(wàn)億元和0.66萬(wàn)億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。其中2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元，占62.72%；當(dāng)年新增債務(wù)余額為1.04萬(wàn)億元，占37.28%。在這些新增債務(wù)中，用于中央為了擴(kuò)大內(nèi)需而新增投資項(xiàng)目的配套資金僅有8.92%，其余相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開(kāi)工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)負(fù)債率超過(guò)100%，最高的負(fù)債率達(dá)364.77%。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力嚴(yán)重不足。 可見(jiàn)，我國(guó)地方政府負(fù)債率已比較高，地方政府，尤其是落后地區(qū)財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡，債務(wù)構(gòu)成中最主要的部分是銀行借款和城投公司發(fā)行的準(zhǔn)市政債券，從財(cái)務(wù)學(xué)的角度來(lái)看，負(fù)債率已遠(yuǎn)超出安全范圍，面對(duì)這一問(wèn)題，如何化解地方政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。 三、地方政府高負(fù)債融資的原因分析 地方政府債務(wù)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期長(zhǎng)期積累的問(wèn)題，這其中既有體制的原因，又有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的其他各種因素的原因。要想利用好負(fù)債這一融資渠道，把負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍之內(nèi)，搞清楚地方政府高負(fù)債融資的主要原因是第一要?jiǎng)?wù)。 地方財(cái)政收入按收入的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不同可以分為五大類(lèi)：稅收收入、費(fèi)收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)收入以及債務(wù)收入，其中稅收收入是地方政府的主要收入。既然地方政府有其穩(wěn)定的收入來(lái)源，那么為什么地方政府還要選擇負(fù)債呢？以下幾個(gè)原因是我們要關(guān)注的重要方面。 (一)中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系 中央政府主要承擔(dān)與國(guó)家利益密切相關(guān)的事務(wù)及協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府主要為本地公眾服務(wù)，將國(guó)家職能具體化，也就是說(shuō)，地方政府既是一個(gè)地區(qū)的公眾在秩序的范圍內(nèi)生活的必需，又是國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)職能的需要。在這種情況下，中央與地方政府各有其自身的利益，中央政府的利益與地方政府的利益存在一致的方面也存在不一致的方面，因而，中央與地方關(guān)系的本質(zhì)是以集權(quán)與分權(quán)為中心的物質(zhì)利益基礎(chǔ)上的政治關(guān)系。 在調(diào)節(jié)中央政府與地方政府的關(guān)系上，財(cái)權(quán)的集中與分散事關(guān)重大，財(cái)權(quán)的分配為各級(jí)政府行使職能提供財(cái)力保障，而財(cái)權(quán)的多少則涉及各方的利益，因而財(cái)權(quán)的劃分及調(diào)整作為調(diào)節(jié)中央與地方之間關(guān)系的手段一向受到重視。以下圖1給出1990年以來(lái)地方政府收支占全國(guó)財(cái)政收支的比重。 圖1:地方政府收支占全國(guó)財(cái)政收支的比重 根據(jù)上圖的相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出：1994年是地方財(cái)政收入的一個(gè)明顯的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重大幅下降，自此以后，地方財(cái)政收入基本穩(wěn)定在全國(guó)財(cái)政收入的50%或略低的位置。但是從財(cái)政支出來(lái)看，地方財(cái)政支出一直是穩(wěn)中有升，而近幾年上升更快，至2009年，地方財(cái)政支出總額基本占到全國(guó)財(cái)政支出總額的80%。中央與地方政府財(cái)政收支比重的調(diào)整，同時(shí)伴隨著中央與地方政府事權(quán)的調(diào)整，相對(duì)于地方財(cái)政支出的增速來(lái)說(shuō)，地方政府的財(cái)力越來(lái)越單薄。 (二)分稅制改革與地方財(cái)力建設(shè) 1994年分稅制改革后，財(cái)稅收入在中央和地方間的分配發(fā)生了重大變化，中央財(cái)稅收入的比重得到大幅提升。我國(guó)實(shí)行分稅制制度，中央有中央的稅種稅收，地方有地方的稅種稅收，然而，我國(guó)的分稅制又不是真正意義上的分稅制，稅收立法權(quán)都集中在中央，地方政府基本沒(méi)有稅收立法權(quán)，這就決定了我國(guó)地方政府能取得多少稅收收入由中央政府說(shuō)了算。中央財(cái)政的集權(quán)導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，尤其在中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)及發(fā)展力度，過(guò)度運(yùn)用財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政收入透支，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。 (三)地方政府的財(cái)政支出壓力 地方政府的財(cái)政支出壓力主要包括：城市化進(jìn)程要求加大地方財(cái)政支出；體制的不健全導(dǎo)致地方財(cái)政支出人為增多；財(cái)政收支嚴(yán)重不匹配。2000年，我國(guó)地方本級(jí)財(cái)政支出首次突破10000億元。2005年至今，地方本級(jí)財(cái)政支出一直以較快速度增長(zhǎng)，相對(duì)于財(cái)政支出而言，地方本級(jí)財(cái)政收入?yún)s增長(zhǎng)緩慢，地方政府的財(cái)政收支差額越來(lái)越大。 2000年——2009年我國(guó)地方本級(jí)財(cái)政支出如圖3所示： 圖2:2000年-2009年地方本級(jí)財(cái)政支出 (四)地方政府可選擇的融資渠道有限 以公益項(xiàng)目為主要開(kāi)支的地方政府，許多項(xiàng)目無(wú)法獲得穩(wěn)定而可靠的現(xiàn)金流，地方政府的“投資收益”主要是通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完善、居民生活環(huán)境得到進(jìn)一步改善等間接形式表現(xiàn)出來(lái)，很難用投資收益率、投資回收期等衡量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，地方政府不同于企業(yè)，一般企業(yè)所能選擇的融資渠道地方政府未必可以使用。中國(guó)地方政府的主要融資渠道大體包括6個(gè)，即開(kāi)發(fā)性貸款、商業(yè)銀行貸款、信托計(jì)劃、財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券、地方政府債券、地方政府融資平臺(tái)債券。然而地方政府可選擇的融資渠道實(shí)在有限，基本上都是和債務(wù)相關(guān)，其中開(kāi)發(fā)性貸款，商業(yè)銀行貸款，和地方政府融資平臺(tái)債券占據(jù)了地方政府債務(wù)比例的較大部分。 (五)地方政府高負(fù)債形成的其他原因 投融資體制的改革、投融資平臺(tái)的成立及其他政治立法等因素，也為地方政府高負(fù)債融資的形成、膨脹準(zhǔn)備了適宜的土壤。 四、防范和化解地方政府高負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究 我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題給地方財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力，國(guó)務(wù)院已下發(fā)通知責(zé)令地方政府對(duì)投融資平臺(tái)公司進(jìn)行重新整改或關(guān)閉，可見(jiàn)，合理化解地方政府債務(wù)問(wèn)題已迫在眉睫。本文從適度負(fù)債的含義和原則著手，分別從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)角度提出化解地方政府高負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)及防范未來(lái)負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)對(duì)策。 適度負(fù)債指在一定的負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)的前提下地方政府的負(fù)債融資總額比例要與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。地方政府的負(fù)債規(guī)模應(yīng)以不影響今后當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、不過(guò)分透支未來(lái)的財(cái)政收入、不損害政府信用的正常發(fā)展為宜。地方政府在為地方政府投融資平臺(tái)發(fā)債或向銀行借款提供擔(dān)保時(shí)，既要充分考慮到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的實(shí)際需要，又要充分考慮到投融資平臺(tái)和政府的承受能力，合理把握債務(wù)的總體額度，既要做到科學(xué)合理，謹(jǐn)防不良舉債和過(guò)度舉債的發(fā)生，又要力求做到滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的基本資金需求，盡可能地降低未來(lái)不確定性的債務(wù)負(fù)擔(dān)。適度負(fù)債概念的提出，就是主張從理性的角度認(rèn)真對(duì)待負(fù)債問(wèn)題，使未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能在可以有效控制和防范的范圍內(nèi)，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。 要想做到負(fù)債融資既不會(huì)引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須掌握好一定的度，堅(jiān)持一定的原則，具體而言，應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：量入為出原則；專(zhuān)用性原則；責(zé)任具體化原則。 一方面，我們可以從微觀(guān)的角度去化解地方政府高負(fù)債融資。常見(jiàn)方法有：最大債務(wù)規(guī)模測(cè)定法；分類(lèi)管理法；監(jiān)控償債指標(biāo)法。另一方面，可以從宏觀(guān)的角度化解地方政府高負(fù)債融資。具體措施包括：調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系；深化財(cái)政管理制度改革的同時(shí)完善預(yù)算支出政策；明確立法的同時(shí)建立與債務(wù)相應(yīng)的考核責(zé)任制。 總之，今后地方政府負(fù)債融資搞建設(shè)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，負(fù)債作為地方政府融資的主要手段，不能一刀切全部禁止，但是應(yīng)該轉(zhuǎn)變負(fù)債的方式，即由隱性負(fù)債轉(zhuǎn)為顯性負(fù)債。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該制訂相關(guān)法律約束地方政府對(duì)負(fù)債的度有一定的控制，對(duì)負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)有一定的防范和預(yù)警，這樣既能充分利用地方政府負(fù)債融資的優(yōu)點(diǎn)，又能將地方政府負(fù)債融資的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。