林業(yè)與公共財(cái)政關(guān)系基本框架的構(gòu)建

一、現(xiàn)行林業(yè)財(cái)政體制存在的問題 現(xiàn)行林業(yè)財(cái)政體制存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： (一)投資總量少 現(xiàn)階段我國啟動(dòng)了大規(guī)模的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，比如天然林的保護(hù)、退耕還林等，財(cái)政預(yù)算的重點(diǎn)慢慢向著這個(gè)方向轉(zhuǎn)移，但實(shí)際上財(cái)政投資總量與艱巨的建設(shè)任務(wù)相比，仍然無法滿足林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的客觀需要。 (二)扶持范圍窄 首先看財(cái)政資金的扶持對(duì)象，財(cái)政資金的扶持仍然傾向于森林防火、植樹造林等方面，而野生動(dòng)植物的保護(hù)、森林公園的建設(shè)等領(lǐng)域卻很少涉及到；其次看財(cái)政扶持的方法與穩(wěn)定性，除了林業(yè)事業(yè)費(fèi)與育林基金外，我國財(cái)政資金扶持項(xiàng)目多數(shù)為非經(jīng)常性項(xiàng)目，這對(duì)于林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程的穩(wěn)定性與長期性也有著直接的影響。 (三)資金監(jiān)管力度不夠 現(xiàn)階段林業(yè)建設(shè)資金的收付還相對(duì)分散，無法適應(yīng)公共財(cái)政所要求的國庫集中收付制度，收付方式既有財(cái)政直接下?lián)艿模灿辛謽I(yè)主管部門自收自支的，由于收付方式過于分散，導(dǎo)致資金在使用過程中出現(xiàn)被挪用、被擠占等問題，使得林業(yè)建設(shè)資金的應(yīng)用效益大打折扣。 二、林業(yè)與公共財(cái)政的關(guān)系 林業(yè)與公共財(cái)政的關(guān)系可以概括為“取”與“予”的關(guān)系，這種關(guān)系主要體現(xiàn)在兩方面，一是林業(yè)向財(cái)政部門上繳相關(guān)的稅收與政府規(guī)費(fèi)，二是財(cái)政部門通過預(yù)算撥款、專項(xiàng)資金以及財(cái)政貼息等方法再分配，部分資金流回林業(yè)。不過二者的比例卻非等比例的，即財(cái)政部門向林業(yè)提供資金的數(shù)量并非由林業(yè)繳納稅、費(fèi)的多少來決定的?，F(xiàn)階段我國林業(yè)正處于一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)變時(shí)期，即以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)建設(shè)為主、以采伐天然林為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐圆煞ト斯ち譃橹?、由毀林開荒轉(zhuǎn)變?yōu)橥烁€林、森林生態(tài)效益由無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂谩⒂刹块T辦林業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)辦林業(yè)，這些轉(zhuǎn)變是我國在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，對(duì)林業(yè)提出的迫切要求，但實(shí)際情況是這種轉(zhuǎn)變與林業(yè)的自我發(fā)展、資源與資金的現(xiàn)狀和技術(shù)水平等均有所沖突，因此改革的成本就需要公共財(cái)政來負(fù)擔(dān)，并將其納入到公共財(cái)政體系中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。由此可見，未來很長一段時(shí)期內(nèi)，林業(yè)和公共財(cái)政的關(guān)系定位為公共財(cái)政對(duì)林業(yè)要少“取”多“予”，而且要保持長期、穩(wěn)定的多“予”基礎(chǔ)。 三、林業(yè)公共財(cái)政體系基本框架的構(gòu)建 (一)收入體系 建議取消以費(fèi)為主的林業(yè)稅費(fèi)制度改為以稅為主的林業(yè)稅費(fèi)制度。遵循平等、便利、最少征收的原則，將林業(yè)資本流動(dòng)性、森林權(quán)屬等因素充分考慮進(jìn)來，以林業(yè)與非林業(yè)市場競爭為基礎(chǔ)，實(shí)施林業(yè)的“費(fèi)改稅”，分時(shí)期、分步驟的建立稅收為主、規(guī)范的非稅收為輔的林業(yè)公共財(cái)政收入體系。費(fèi)改稅主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：第一，用征收森林資源稅的方式取代不合理的收費(fèi)，保證林業(yè)建設(shè)發(fā)展有一個(gè)穩(wěn)定的資金來源；第二，征收生態(tài)維護(hù)建設(shè)稅，引導(dǎo)全社會(huì)參與到生態(tài)文明建設(shè)中來，進(jìn)一步對(duì)林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展提供支持；第三，清理、整頓現(xiàn)有的林業(yè)規(guī)費(fèi)，嚴(yán)格林業(yè)規(guī)費(fèi)的審批程序，甚至將審批權(quán)限集中到中央及省級(jí)林業(yè)行政主管部門。 (二)支出管理體系 公共財(cái)政向林業(yè)的主要支出包括幾個(gè)方面：即行政與事業(yè)機(jī)構(gòu)的支出、林業(yè)基礎(chǔ)性及生態(tài)建設(shè)支出、林業(yè)科教衛(wèi)生支出、綜合開發(fā)支出、轉(zhuǎn)移支出以及專項(xiàng)資金支出等?；诠藏?cái)政體制，林業(yè)資金的主要來源是國家的財(cái)政資金投入，建立林業(yè)公共財(cái)政制度后，林業(yè)資金的規(guī)模會(huì)越來越大，所以要從以下幾方面加強(qiáng)林業(yè)資金管理體系的完善：第一、加強(qiáng)資源、資金、質(zhì)量的管理；第二、對(duì)政府的職能、職責(zé)做進(jìn)一步規(guī)范，徹底解決財(cái)政支出中存在的“越位”、“缺位”、“隨意性”等問題；第三、對(duì)財(cái)政投資林業(yè)的方式進(jìn)行改革，對(duì)于能夠體現(xiàn)出社會(huì)效益、可以形成國家資產(chǎn)的項(xiàng)目，可以采取國家無償投資的方法，一些項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益顯著、具有示范價(jià)值，可以采取國家投資參股、資本金投入以及財(cái)政貼息等方式進(jìn)行扶持，在項(xiàng)目產(chǎn)生效益后再通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出售或者租賃等方式回收國家投資，最終促進(jìn)財(cái)政對(duì)林業(yè)投入良性循環(huán)的形成。 (三)林業(yè)基金管理體系 遵循事權(quán)劃分的原則，對(duì)林業(yè)基金采取統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)管理、專項(xiàng)使用的管理模式。中央各類林業(yè)基金的管理及其使用情況的監(jiān)督與檢查，由國家林業(yè)局林業(yè)基金管理總站全面負(fù)責(zé)，地方各類林業(yè)基金的管理及使用情況則由地方林業(yè)基金管理站負(fù)責(zé)管理。并且中央以及地方的財(cái)政部分，要分別開設(shè)林業(yè)基金專用賬戶，中央財(cái)政要把林業(yè)基金的各個(gè)賬戶設(shè)立在財(cái)政部內(nèi)，由國家林業(yè)局進(jìn)行專項(xiàng)管理；而地方財(cái)政則把各種稅收的再分配收入、上級(jí)財(cái)政下?lián)艿牧謽I(yè)專項(xiàng)資金以及地方財(cái)政統(tǒng)籌資金等，存入林業(yè)基金的專用賬戶，由地方林業(yè)行政主管部門進(jìn)行專項(xiàng)管理。中央林業(yè)行政主管部門管理的林業(yè)專項(xiàng)基金主要用于國家重點(diǎn)生態(tài)公益林的補(bǔ)償以及國家重點(diǎn)林業(yè)工程的建設(shè)與管理；而地方的林業(yè)基金用于地方生態(tài)公益林的補(bǔ)償以及地方林業(yè)工程的建設(shè)與管理。無論是國家還是地方，林業(yè)基金用于經(jīng)營性項(xiàng)目，比如商品林或者林業(yè)資源的綜合開發(fā)等，均實(shí)行有償使用，在規(guī)定期限內(nèi)回收，一些生態(tài)公益林支出無法取得直接的經(jīng)濟(jì)效益，但是它可以產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)效益與生態(tài)效益，因此可以無償使用。 (四)績效評(píng)價(jià)體系 按照評(píng)價(jià)階段不同，績效評(píng)價(jià)可以分為事前、事中以及事后評(píng)價(jià)。因?yàn)榱謽I(yè)項(xiàng)目有著建設(shè)周期長的特點(diǎn)，短期內(nèi)很難體現(xiàn)出明顯的效益，所以在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，主要采取事前和事中評(píng)價(jià)。在論證項(xiàng)目的可行性時(shí)，要明確責(zé)任、嚴(yán)格審批程序；在項(xiàng)目實(shí)施前，要嚴(yán)格遵守質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；竣工驗(yàn)收時(shí)，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。項(xiàng)目實(shí)施過程中，要通過科學(xué)、合理的效益評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及社會(huì)效益做出客觀、綜合性的評(píng)價(jià)。