世界銀行制裁體系下的國有企業(yè)境外合規(guī)體系構(gòu)建思路

對外開放40多年來，中國在走向世界的過程中實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。十九大報告明確指出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點，堅持引進來和走出去并重，構(gòu)建全面開放新格局。由于各國家、地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟以及法律制度之間存在差異，中國企業(yè)，特別是國有企業(yè)，在國際化發(fā)展的過程中機遇與風險并存，境外合規(guī)經(jīng)營已成為“走出去”的高風險雷區(qū)。近年來，隨著世界銀行制裁中國企業(yè)的案例頻發(fā)，世界銀行合規(guī)制裁風險越來越引起國有企業(yè)重視。2009年，4家中國企業(yè)首次進入世界銀行“禁令黑名單”；2019年6月，某國有企業(yè)及其下屬730家子公司被集體制裁，使得被制裁中國企業(yè)和個人數(shù)量激增，創(chuàng)歷史新高。了解世界銀行制裁體系對國有企業(yè)強化境外合規(guī)管理，規(guī)避海外經(jīng)營風險具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、世界銀行制裁體系

世界銀行集團共五家機構(gòu)，包括：由國際復興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會構(gòu)成的世界銀行，主要向發(fā)展中國家的政府提供資金、政策咨詢和技術(shù)援助；以及國際金融公司、多邊投資擔保機構(gòu)和國際投資爭端解決中心三家機構(gòu)，主要向私營企業(yè)、包括金融機構(gòu)提供資金、技術(shù)援助、政治風險擔保和爭端調(diào)解服務(wù)。

（一）世界銀行制裁體系

世界銀行的制裁體系是世界銀行對參與世行援助項目、從事相應制裁行為的實體和個人進行制裁安排的統(tǒng)稱，是一種正式行政程序。

（二）制裁相關(guān)政策

世界銀行集團層面的制裁政策主要包括《世界銀行集團：反欺詐與反腐敗制裁政策》和《世界銀行集團制裁指導方針》，通過政策規(guī)定了用以裁定并制裁與世界銀行集團融資或擔保業(yè)務(wù)相關(guān)的涉嫌欺詐和腐敗行為的管理體系，確定了何種行為將受到制裁及可能的制裁形勢，并為實施制裁的人員提供了做出制裁決定時應考量的因素[1]。

此外，世界銀行制裁相關(guān)政策還包括《世界銀行程序法：在世界銀行資助項目中的制裁與和解程序》、《世界銀行指令：制裁在世界銀行資助項目中的欺詐和腐敗行為》、《國際金融公司制裁程序》、《多邊投資擔保機構(gòu)制裁程序》和《世界銀行私營企業(yè)程序》。

（三）制裁主體及受制裁行為

世界銀行制裁實施的對象主要包括7類，分別為：參與世行項目的投標人、直接采購合同和世行資助合同的供應商、承包商及其代理人、分包商、顧問公司及子顧問公司、服務(wù)提供商和借款人（包括世行貸款的受益人）。

世界銀行制裁通常具有連帶效力，即制裁范圍不僅限于合同中涉及的實體，還可能包括被調(diào)查方的關(guān)聯(lián)實體和參與違法行為的個人（包括經(jīng)理和董事）。如果關(guān)聯(lián)公司（包括母公司）被認定為直接參與違法行為或?qū)`法行為負有一定程度的責任，則通常可能受到制裁。

制裁主要針對以下五種行為：欺詐；通過任何作為或不作為（包括虛假陳述），蓄意或因為疏忽大意誤導（或企圖誤導）某一方，以謀取金錢或其他利益，或逃避義務(wù)。腐??；直接或間接地提供、給予、接受或索取任何有價值的物品，從而不正當?shù)赜绊懥硪环降男袨椤９仓\；雙方或多方之間共謀，旨在于實現(xiàn)一個不正當目的，包括對第三方的行為產(chǎn)生不正當影響。妨礙；主要指以實質(zhì)性方式妨礙世界銀行調(diào)查，或?qū)嵤┝酥荚趯嵸|(zhì)性妨礙世界銀行行使其審計權(quán)利的行為。脅迫；直接或間接地危害或損害（或威脅將危害或損害）任何一方或其財產(chǎn)，以不正當?shù)赜绊懺摲降男袨椤?/p>

（四）制裁程序及制裁措施

2006年起，世界銀行采用兩級制裁決策體系和制裁程序。首先由廉政局作為調(diào)查兼公訴機關(guān)開展調(diào)查和臨時制裁程序，將“指控聲明及證據(jù)”遞交一級審理機關(guān)——資格暫停與取消主管辦公室，由資格暫停與取消主管進行初審。如證據(jù)充足，表明被調(diào)查方存在應制裁的行為，則對被調(diào)查方發(fā)出包括指控、證據(jù)和建議的制裁措施的“制裁審理通知”。如被調(diào)查方未提出異議，則制裁措施生效；如果被調(diào)查方不同意制裁決定，可在90天內(nèi)提出書面解釋，上訴至二級審理機關(guān)——制裁委員會要求聽證。制裁委員會作為最終裁決者，一旦作出決定，制裁措施立即生效，任何主體不能再進行申訴。

世界銀行的制裁措施共6類，分別為：附條件的解除制裁、予以制裁、附條件的免于制裁、永久制裁、譴責函和賠償損失或其他救濟措施。

其中，三年附條件的解除制裁是世界銀行默認的“基準制裁”，也是最頻繁使用的制裁方法，目的在于鼓勵被制裁方采取補救措施并進行內(nèi)部整改。制裁解除的條件一般包括：建立或完善誠信合規(guī)制度以及采取補救措施處理違規(guī)行為。

（五）協(xié)商解決程序

廉政局在2010年啟動協(xié)商解決機制，正在接受調(diào)查的企業(yè)或個人在世界銀行制裁委員會發(fā)布最終裁定之前，都可以通過與廉政局進行協(xié)商的方式來解決問題，從而達成和解，減輕制裁。在和解協(xié)議執(zhí)行過程中，協(xié)議簽署方必須嚴格遵守約定，定期向世界銀行合規(guī)辦公室報告進展，接受其評估與持續(xù)監(jiān)督。在滿足審查要求后，被制裁單位或個人將被解除制裁或免于制裁。

2020年世界銀行制裁體系年度報告指出，2016年至2020年，世界銀行共作出302項制裁，其中162項達成和解協(xié)議，占比42%。制裁期限低于3年的，在一級審理機關(guān)裁決中占比55%，在二級審理機關(guān)裁決中占比31%，而在和解協(xié)議中占比達91%。通過協(xié)商解決程序達成解協(xié)議，能夠有效的爭取世界銀行制裁措施的緩和或減輕。

二、應對世界銀行制裁的正反面典型案例分析

案例1：A公司通過和解協(xié)議爭取制裁力度的減輕，健全合規(guī)體系解除制裁。

2019年，世界銀行集團宣布，因某國有企業(yè)A公司及其2家全資子公司在某境外公路建設(shè)項目投標過程中編寫并提交虛假的項目業(yè)績從事欺詐行為，對A公司及其控制的關(guān)聯(lián)企業(yè)實施制裁。A公司及其關(guān)聯(lián)公司在調(diào)查中積極與世界銀行尋求協(xié)商，達成和解協(xié)議，承認責任、采取自愿補救措施與糾正措施并與廉政局積極合作，滿足了制裁減輕情節(jié)，將禁令期縮短為9個月，并附24個月附條件不予制裁。其后，A公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)建立了符合《世界銀行集團誠信合規(guī)指南》的合規(guī)體系，成功從世界銀行集團的制裁名單中移除。

案例2：B公司消極應對，未建立符合要求的合規(guī)體系，制裁期延長。

2017年，世界銀行向某國有企業(yè)B公司發(fā)出制裁審理通知，因其在某建設(shè)項目的招標中虛報過往業(yè)績涉嫌欺詐，對其實施制裁。B公司未在收到通知的90天內(nèi)提交抗辯文書，因而裁決對其實施三年附條件解除制裁。B公司因未能建立符合世界銀行標準的誠信合規(guī)體系，制裁被無限期延長，時至今日仍被列于制裁清單內(nèi)。

可見，建立符合世界銀行標準的合規(guī)體系對于免予或解除制裁，防范化解合規(guī)風險，避免遭受巨大的經(jīng)濟和聲譽損失至關(guān)重要。

三、世界銀行制裁體系下國有企業(yè)境外合規(guī)體系構(gòu)建的意義

（一）有利于提升合規(guī)水平，營造良好內(nèi)部氛圍

通過正方面典型案例可知，世界銀行制裁體系下通過建立符合世界隱含標準的合規(guī)體系對國有企業(yè)免遭更大經(jīng)濟損失有著十分重要的意義。不僅如此，構(gòu)建合規(guī)體系還能夠保證國有企業(yè)內(nèi)部有效解決潛在違規(guī)問題，避免員工由于體系不完善而產(chǎn)生違規(guī)事件。通過構(gòu)建合規(guī)體系，能夠讓國有企業(yè)的境外項目開發(fā)都規(guī)范在合規(guī)的章程和培訓上，能夠讓企業(yè)自身和內(nèi)部員工在日常經(jīng)營活動開展時，都能夠?qū)⒑弦?guī)文化和內(nèi)容牢記于胸。境外經(jīng)營要考慮境外的經(jīng)濟形勢、政治文化和法律環(huán)境，因此，構(gòu)建合規(guī)體系能夠確保國有企業(yè)在充分考慮境外環(huán)境的基礎(chǔ)上進行項目開發(fā)，能夠吸收境外優(yōu)秀成熟的企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，不斷學習化為己用，從而提升自身企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)水平，營造良好的國有企業(yè)內(nèi)部氛圍。

（二）有利于增強國有企業(yè)境外項目適應能力

構(gòu)建境外合規(guī)體系，有利于國有企業(yè)在開設(shè)境外項目時能夠更加適應境外的不同環(huán)境。由于不同的國家和地區(qū)都有不同的法律監(jiān)管體系，加上各個國家和地區(qū)之間的風俗文化、政治經(jīng)濟文化都會對法律監(jiān)管有所影響，因此構(gòu)建合規(guī)體系，能夠充分考慮各個國家和地區(qū)不同的法律背景，包括政治文化等“軟法律”的現(xiàn)實背景和環(huán)境。通過境外合規(guī)體系的構(gòu)建，能夠提高國有企業(yè)應對不同國家、地區(qū)的項目開發(fā)適應能力，有效應對不同國家和地區(qū)的法律環(huán)境。并且，構(gòu)建合規(guī)體系能夠保證國有企業(yè)在擬開發(fā)境外項目之前，結(jié)合各個國家、地區(qū)的不同法律做好盡職調(diào)查，能夠確保境外項目能夠在建立初期就能夠依照境外法律合規(guī)運營和開發(fā)，從而能夠減少違規(guī)風險，可以有效應對境外法律風險和世界銀行制裁，從而維護國有企業(yè)境外項目的正常運營。

（三）有利于提高國有企業(yè)境外形象和國家形象

國有企業(yè)在世界銀行制裁體系下構(gòu)建合規(guī)體系，能夠有效提高企業(yè)境外形象。一方面，在合規(guī)體系的構(gòu)建下，國有企業(yè)能夠主動履行自身責任和義務(wù)，能夠尊重境外項目開發(fā)國、地區(qū)的法律規(guī)范，能夠在境外項目的開發(fā)中主動承擔社會責任，能夠在境外項目開發(fā)國、地區(qū)及其周邊地區(qū)開展交流活動，能夠有效推廣國有企業(yè)項目，還能夠表達出中國企業(yè)在他國開發(fā)建設(shè)時對他國文化、風俗的尊重，有利于他國用好的眼光看待中國、看待中國企業(yè)，從而提高國有企業(yè)的境外形象以及中國的國家形象，在推動境外項目開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，呈現(xiàn)出負責的大國企業(yè)形象，從而提高國有企業(yè)在當?shù)氐男蜗蠛涂诒?，能夠以更加良好的形象、信譽和口碑融入該地區(qū)的市場和社會中，從而能夠在持續(xù)發(fā)展中創(chuàng)造境外發(fā)展機遇，贏得更多地市場空間。

四、國有企業(yè)境外合規(guī)體系構(gòu)建

世界銀行公布的制裁清單顯示，中國企業(yè)主要因欺詐與腐敗等違規(guī)行為、交叉制裁、關(guān)聯(lián)公司而被制裁。截至2021年8月26日，世界銀行受制裁個人和企業(yè)名單中共涉及136家中國企業(yè)和個人（不含港澳臺地區(qū)），其中超過半數(shù)的制裁源于涉嫌欺詐與腐敗或違反《世界銀行采購指南》的行為。2020財年的制裁體系年度報告中，被列入制裁名單的10家中國企業(yè)或個人皆因欺詐而被制裁。

為防范違規(guī)行為的出現(xiàn)，完善合規(guī)政策，建立健全誠信合規(guī)體系勢在必行。

（一）適用依據(jù)

《世界銀行集團誠信合規(guī)指南》是國有企業(yè)應對世行制裁最有效的依據(jù)。同時，中央企業(yè)適用國務(wù)院國資委《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，地方國資有企業(yè)適用本地政府部門發(fā)布的合規(guī)管理指引，境外經(jīng)營合規(guī)管理適用發(fā)改委等七部委發(fā)布的《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》。國際標準化組織（ISO）2014年推出《合規(guī)管理體系指南》，2021年發(fā)布《合規(guī)管理體系要求及使用指南》，將企業(yè)合規(guī)管理提升至認證層面［2］。

（二）合規(guī)體系構(gòu)建思路

 排查風險。分析現(xiàn)有境外業(yè)務(wù)分布的區(qū)域，對各國家、地區(qū)合規(guī)政策進行梳理，排查已發(fā)生或可能發(fā)生制裁的合規(guī)事件，評估風險，開展差異性分析，編制《合規(guī)風險清單》。

完善制度。梳理現(xiàn)有合規(guī)管理制度，完善合規(guī)管理制度體系。以制度的方式明確合規(guī)管理的目標、范疇、流程、考核、問責等內(nèi)容，奠定企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。

明確分工。分解任務(wù)，明確各部門、各子公司、各分支機構(gòu)合規(guī)管理權(quán)責，確保各項合規(guī)管理工作高效落地。

流程落實。將合規(guī)融入公司各業(yè)務(wù)流程，針對具體領(lǐng)域制定合規(guī)操作手冊，明晰特定崗位存在的合規(guī)風險并給予精準指導，借助系統(tǒng)實現(xiàn)管控需求。

培育合規(guī)文化。發(fā)布合規(guī)倡議，倡導合規(guī)承諾，建立并培養(yǎng)基于信任的、具有包容性的、鼓勵合規(guī)行為、對違規(guī)行為零容忍的企業(yè)合規(guī)文化，使合規(guī)成為員工的行為共識。

前置法律盡職調(diào)查。境外各國和各地區(qū)有著不同的經(jīng)濟背景和政治制度，面對同一問題存在不同的規(guī)范和要求。為了應對境外各國和地區(qū)不同的復雜經(jīng)濟環(huán)境，減少國有企業(yè)境外經(jīng)營的奉獻，因此針對擬開發(fā)的項目必須要做好前期的法律盡職調(diào)查工作。在每個項目的早期或是開發(fā)前都對該項目所在區(qū)域、國家的當?shù)胤杉捌洵h(huán)境做好調(diào)研工作，并以報告形式將其法律環(huán)境的詳細內(nèi)容進行記錄和整理，在已確切項目開發(fā)地的法律法規(guī)后再開展開發(fā)工作，從而能夠通過嚴密的法律法規(guī)調(diào)查和分析，加強國有企業(yè)境外合規(guī)體系的構(gòu)建，有效地在項目發(fā)開的過程中，有預備地應對境外法律環(huán)境帶來的風險和問題。

國有企業(yè)作為黨和國家重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，肩負著重大的經(jīng)濟責任、政治責任和社會責任。全面加強合規(guī)管理，提升合規(guī)管理水平，健全合規(guī)管理體系，既是國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，更是國有企業(yè)提升國際競爭力的手段和保障。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://00559.cn/w/jg/125.html