基于新常態(tài)的政府財政支出績效管理研究

通過不斷地改革與發(fā)展，政府對財政的使用效率不斷提升。如何進一步優(yōu)化財政支出，是一項重要的工作?？冃Ч芾?，能夠細化財政支出工作內(nèi)容，降低財政方面的風險。因此，政府要充分了解績效管理工作存在的不足，科學(xué)地開展績效管理工作。

一、預(yù)算績效管理與政府績效管理的關(guān)系

從理論上講，都是把績效理念應(yīng)用到預(yù)算管理與政府管理中，這是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政府績效管理是指政府在使命、愿景、戰(zhàn)略等基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個循環(huán)系統(tǒng)，主要包括績效規(guī)劃、績效監(jiān)控、績效評價和績效回饋四大要素構(gòu)成。

從立法基礎(chǔ)上講，2014年出臺的新《預(yù)算法》和2020年《預(yù)算法實施條例》為我國的預(yù)算績效管理工作帶來了新的法律保障，2018年《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》對我國的預(yù)算績效管理提出了具體的指導(dǎo)思想、基本原則和主要工作[1]。在制度建設(shè)、管理程序、標準體系和執(zhí)行標準等幾個層面上，財政部對此進行了統(tǒng)一的規(guī)范。而目前我國的政府績效管理還處于試驗期，并沒有在全國范圍內(nèi)建立起一個統(tǒng)一的、規(guī)范的體系，相關(guān)的法規(guī)體系也比較落后。在實際運行中，二者均經(jīng)過了制度建設(shè)、試點推廣、總結(jié)推廣，現(xiàn)已初步建立起以黨委為主導(dǎo)的政府績效管理和由財政主導(dǎo)的預(yù)算績效管理兩大體制。

根據(jù)我國政府管理的組織結(jié)構(gòu)和行政職能劃分，各部門的績效管理和預(yù)算績效管理是政府績效管理的一個重要環(huán)節(jié)?；谏鲜龅姆治鼋Y(jié)果，本文運用了管理會計學(xué)的相關(guān)理論，對部門績效管理與部門預(yù)算績效管理之間的聯(lián)系進行了深入地探討。在我國，由中央到地方共分為五個層次，即某級政府的部門績效與部門預(yù)算績效。

一是二者之間存在著一體兩面關(guān)系。部門績效管理是指各級政府機關(guān)依照“三定方案”規(guī)定的職能，將公共服務(wù)產(chǎn)品提供給社會的有效性。部門預(yù)算績效管理是確保財政資金使用效率與效益的重要保證。這兩個管理體現(xiàn)了一體兩面的關(guān)系，即部門績效體現(xiàn)了一個業(yè)務(wù)流程方面，部門預(yù)算績效則體現(xiàn)了資金流動方面[2]。

二是二者在執(zhí)行過程中存在著一定的一致性。部門績效管理的主要任務(wù)主要有績效的規(guī)劃、監(jiān)測、評估、反饋以及應(yīng)用。部門預(yù)算績效管理的主要流程是對績效的目標管理、運行監(jiān)測、評價執(zhí)行、評估結(jié)果的使用。三是績效規(guī)劃與績效目標的整合程度對部門預(yù)算績效管理的執(zhí)行有重要的作用。根據(jù)管理會計學(xué)的業(yè)財融合思想，部門給予公共服務(wù)業(yè)務(wù)和預(yù)算財務(wù)在事前規(guī)劃、事中控制、事后評價的全流程結(jié)合，為提高管理價值鏈、實現(xiàn)績效目標和預(yù)算執(zhí)行雙重控制提供了一條有效途徑。

二、制度化的政府預(yù)算績效管理的經(jīng)濟效益

政府預(yù)算績效管理作為一種技術(shù)手段，更是一種價值觀念，即公共部門在執(zhí)行其所承擔的義務(wù)。它包含了民主、責任、績效等方面的內(nèi)容，也就是公共價值。在預(yù)算績效管理的政策制定和提供中，要充分反映公共價值，使公共利益得到最大程度地改善。

基于公共經(jīng)濟行為的績效評價是公共投資與公共產(chǎn)出之間的比較，只有在產(chǎn)出大于投入時，才能證明其有效性[3]。我國對公共支出的測算和反應(yīng)主要包括政府會計、政府審計以及政府預(yù)算績效評價。政府會計是計量和記錄公共資金的使用狀況，是計量公共開支的投入。政府審計是為了檢驗其對公共支出的投入是否真實、合法、有效。

三、我國政府財政支出績效管理存在的問題

（一）財政支出績效管理體系不完善

當前，由于沒有對政府的財政支出進行有效的績效考核，也沒有制定相關(guān)的政策，造成了政府對其業(yè)績考核工作缺乏堅實的基礎(chǔ)。在日常的政府財務(wù)支出績效評估中，工作人員的主觀評估是以工作人員的主觀判斷為主，而這一套單一化的考核模型使得績效考核的整體效果更加具有不確定性，從而導(dǎo)致考核的效果失去了應(yīng)有的指導(dǎo)意義。當前，我國的財政支出管理工作尚未建立起一種行之有效的績效評價體系，而在建立績效考核制度方面也存在著一定的缺陷。所以，在有關(guān)的財政支出工作中，沒有一個統(tǒng)一的標準來判斷工作的進展和效果，從而造成了政府的財政支出的隨意性，從而阻礙了后續(xù)的績效考核，這可能會影響到整體的評估進程。目前，部分部門已經(jīng)對政府財政開支進行了評估，并構(gòu)建了績效評價體系。但是，因為不夠科學(xué)、不夠合理，難以在具體實施中對其進行更為精確的評價[4]。例如，某地方政府機構(gòu)建立了一個政府財政支出的績效評價體系，但是因為它只是一個表象，并沒有真正的執(zhí)行，僅僅是從表面上看，并沒有明確其背后的利益關(guān)系，從而造成了財政支出的錯位，對整個國家的財政支出管理產(chǎn)生了不利的影響。建立一套完整的政府財政支出績效制度，對于提高我國財政的整體效益具有重要意義，必須通過不斷地改進和優(yōu)化績效評價體系，使之更好地適應(yīng)我國的財政支出管理，從而提高財政資金的使用效率，防止資源的浪費。

（二）沒有一致的財政支出績效評價主體

當前，我國財政支出管理制度尚不健全，評價對象的選擇還需進一步完善。政府財政支出績效評價主體的選擇，直接影響到整個政府的績效考核的走向和趨勢。我國政府財政支出評價的主體是多種多樣的，它涉及的人員和工作內(nèi)容很多，涉及的領(lǐng)域也很廣泛，涉及的部門也很多。所以，要實現(xiàn)績效考核的整體協(xié)調(diào)，就需要一個有效的、明確的主體。但是，不同的政府財政支出績效評價主體，其評價的內(nèi)容和方法也不盡相同，不同的評價主體在評價的形式、經(jīng)費使用和比重等方面都有很大差異。如果評價主體不明確，就不能對評價的過程和結(jié)果進行有效地預(yù)測，從而給政府財政支出的績效管理帶來了很大的難度，造成了績效評估的不確定因素。我國的政府財政支出總體績效考核體系不夠科學(xué)、不夠合理，影響了績效評價的效果。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力，監(jiān)管機制不完善

當前，在我國政府財政支出的績效考核工作中，其最主要問題在于其實施效果差，沒有高效的監(jiān)督和制約機制。政府的財政支出是一筆巨大的開支，因為這些都是關(guān)乎民生的大工程，工程浩大，周期長，需要投入的資金也是巨大的，如果資金出了問題，那么就會造成巨大的損失。因此，提高資金控制的必要性非常重要。由于在實際使用中存在著一定的超支現(xiàn)象，如果超出了預(yù)算，將直接關(guān)系到項目的整體執(zhí)行，也會對政府財政的規(guī)劃和利用產(chǎn)生不利的作用。因此，如何有效地控制政府的經(jīng)費運用，構(gòu)建一個科學(xué)的財政預(yù)算制度，是當前許多工程建設(shè)的前期工作。當前，我國已建立了財政支出的預(yù)算管理體系，但是，在執(zhí)行過程中缺乏對其進行有效的監(jiān)控，使其無法對其進行及時的追蹤。此外，因為國家財政管理非常嚴密，所以審核起來很困難，必須要通過一系列的審查來確保預(yù)算資金的安全和穩(wěn)定。然而，當前一些部門對預(yù)算實施不夠嚴密，存在著申請隨意，預(yù)算使用隨意的現(xiàn)象，造成了財政資金的混亂和資金混用的問題[5]。此外，在大規(guī)模的工程建設(shè)中，往往會產(chǎn)生大量的預(yù)算外的費用，從而造成整個工程的預(yù)算壓力，使工程經(jīng)費逐步短缺，超過了政府的預(yù)算，從而造成工程項目由于資金短缺而不能正常進行。

（四）財政支出的績效管理結(jié)果的參考價值和實際應(yīng)用水平低

對財政支出的績效進行評價，對整個國家的財政支出有積極影響。但目前，由于我國政府的財政支出績效管理在制度構(gòu)建、主體確認、預(yù)算實施和監(jiān)督等諸多問題的影響下，使得績效評價無法成為衡量其效果的重要因素，其績效評價的效果并不能達到預(yù)期的效果。目前，一些政府部門對政府財政支出的績效管理進行了改進和優(yōu)化，并給出了相應(yīng)的績效考核結(jié)果，但這種評價并不能滿足政府對績效考核的需求，而且政府也不能從這一結(jié)果中正確地預(yù)測未來一年的財政支出，也不能反映出當前財政支出的問題。究其根源，是由于我國政府的財政開支管理工作不到位，對其評價結(jié)果的真實性、精確度也不高。盡管一些政府部門已開始逐步完善績效考核管理，但總體效果并不明顯，難以充分發(fā)揮其作用，也不能作為未來工作的一個警告，從而讓往昔發(fā)生的失誤和錯誤在未來再次發(fā)生。不精確的績效考核結(jié)果對未來財政支出的影響難以估量，這不但會造成前期的績效管理浪費人力物力，也會造成后期的運用難度提升，同時也會給財政支出帶來一定的誤導(dǎo)。

四、提升政府財政支出績效管理水平的策略

（一）改進財政支出績效管理制度，提升績效考核體系的公正程度

建立健全的績效管理制度，是提高政府財政支出管理效率的重要途徑。為此，必須進一步完善我國的財政支出制度。政府財政支出績效管理工作人員要從編制考核目標入手，對目標進行細化，再進行深入的分析，評估分解出來的目標，以保證各國的基本制度在具體的財務(wù)支出中得以實施。這種從源頭進行排查的管理方法可以讓評價者對政府財務(wù)支出的各個環(huán)節(jié)有一個完整的認識，確保評價結(jié)果真實、準確，強化了對政府財政支出的積極作用和重要作用。同時，構(gòu)建健全的政府財務(wù)預(yù)算績效管理制度，可以使我國的績效考核制度更加公正。在實施政府財務(wù)預(yù)算績效的過程中，應(yīng)明確評價對象、責任以及相關(guān)的權(quán)力。一些地方的財政部門把財政支出的績效考核作為財務(wù)部門的工作，其實二者之間有著很大的不同。財政部門的職責之一是對經(jīng)費的使用進行監(jiān)督，這是政府在進行企業(yè)的業(yè)績評價時所必需的。也就是說，被考核的人，同時也是負責考核的人，這種交叉的考核方法，已經(jīng)失去了它的價值，它的真?zhèn)魏途_度也受到了質(zhì)疑。為此，必須設(shè)立一個獨立的績效考核部門，科學(xué)合理地評價政府的整體財務(wù)支出流程，從而保障其工作的獨立性，保證評估結(jié)果的準確性和真實性。

（二）確定政府財政開支的績效評估對象

目前，我國財政開支的業(yè)績評價工作已經(jīng)開始了，但是，因為績效考核對象的多元化、模糊不清，使其在實踐中難以實施。在現(xiàn)階段，因此，在我國，如何確定政府財務(wù)支出的績效考核對象，就成為了一個十分關(guān)鍵的問題。目前，我國的財政開支績效考核是以部門為對象進行的。針對各職能單位，從財務(wù)、審計、項目管理、專家協(xié)助等幾個層面對其進行了歸類，使其成為一個高效的評價對象。在政府財務(wù)方面，可以將政府的財政開支績效考核與有關(guān)部門的考核結(jié)果相聯(lián)系，這樣才能激發(fā)他們的工作熱情，促使政府更好地執(zhí)行績效管理制度，明確相關(guān)部門在績效管理中的責任，并加強與上級的溝通與交流。在確定業(yè)績考核的對象上，可以從兩方面入手：一是確定主體的歸屬，劃分不同省、區(qū)、縣的權(quán)限；二是賦予重大工程的審批權(quán)，主要是確定初始評估機構(gòu)和對評價單位的綜合報表。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度，強化績效監(jiān)管

新經(jīng)濟時代，政府對政府的財政支出控制日益嚴格，同時也加大了對預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)管。加強對企業(yè)績效監(jiān)督的三個重點：第一，加強對財政收支的控制，完善財政收支的管理體系。要加大對政府開支的調(diào)控力度，加大對公共預(yù)算經(jīng)費的使用力度，加大對公共資源的合理利用力度。加強審計的財務(wù)預(yù)算，經(jīng)過嚴格的審查，對工程的可行性進行了仔細的調(diào)查和分析，確定了所需要的經(jīng)費。而且對于每個工程的進度，都要對資金的分配和要求進行精確的計算。然后再進行下一步的工作。第二，重點項目優(yōu)先評估，優(yōu)先保障重點項目優(yōu)先級，確保重點項目優(yōu)先級重于普通項目，保障財政撥款的有效利用。在工程的輕重緩急安排完成后，進行工程的預(yù)算管理，根據(jù)合約條款制定的預(yù)算，并嚴格執(zhí)行有關(guān)的預(yù)算。從而確保在實施過程中，可以對預(yù)算進行高效的管理。同時，通過編制預(yù)算對項目進行實時、準確的監(jiān)督，保證了資金的合理使用。另外，要將預(yù)算執(zhí)行與業(yè)績評價相結(jié)合，建立科學(xué)、合理的獎罰制度，并對嚴格執(zhí)行的項目進行獎賞。第三，政府要實時了解財務(wù)動向。政府財政與社會運轉(zhuǎn)直接相關(guān)，影響著社會發(fā)展走向，與我國大多數(shù)民生項目直接聯(lián)系。

政府要提高對相關(guān)管理工作的重視程度，保證項目不同階段都以管理制度為工作依據(jù)，促進管理工作發(fā)展。為了達到項目的預(yù)定目標，要接受嚴格的監(jiān)管，為推進我國財政支出績效管理、優(yōu)化財政資金管理、推動社會經(jīng)濟不斷進步，保障經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定。

（四）加強財政工作的約束力與制度建設(shè)

當下，一些地方財政支出存在一些問題，開展績效管理能夠提高行政管理水平，保證資金被有效使用。政府要加強相關(guān)工作管理水平，合理對其進行評價，以增強其對財政支出績效考核結(jié)果的真實性、準確性。這種評價結(jié)果是對前期工作的一個總結(jié)，也是對今后的工作布局和管理的指導(dǎo)，從而增強財政工作的約束力，增強財政支出制度的構(gòu)建?？赏ㄟ^增強財政工作的約束力，以提高財政支出的績效管理水平。要了解創(chuàng)造財務(wù)支出功能的應(yīng)用體系，完善相關(guān)支出制度。要以相關(guān)法律規(guī)章為依據(jù)，建立制度。同時提升員工法律意識，讓大家了解開展績效管理工作是有法可依的[6]。同時，要持續(xù)改進和完善企業(yè)的績效管理模式，積極地評價和優(yōu)化現(xiàn)行的財務(wù)管理方法和績效考核方法，使企業(yè)的整體財務(wù)管理制度朝著更加優(yōu)質(zhì)的方向發(fā)展。要激發(fā)員工在工作中的動力，提高公眾對他們的關(guān)注程度，強化對他們的監(jiān)管。同時，對政府財政支出進行了數(shù)據(jù)化的管理，以推動績效評價工作的實施，使數(shù)據(jù)更加準確。

（五）建立智能績效信息分析技術(shù)平臺

在大數(shù)據(jù)時代，國家治理和治理能力的現(xiàn)代化與信息化緊密聯(lián)系在一起，特別是在信息化的今天，實現(xiàn)了國家治理的多元化、協(xié)同參與。將現(xiàn)代信息化技術(shù)應(yīng)用于政府預(yù)算績效管理，公開與分享政府信息數(shù)據(jù)，推動績效管理，讓公眾和相關(guān)利益方了解績效指標的實現(xiàn)和運作，確保業(yè)績信息的客觀性、安全性和及時性。例如，某省建立了預(yù)算管理系統(tǒng)，構(gòu)建了一個網(wǎng)絡(luò)化、一體化、高效的電子商務(wù)平臺，它包括預(yù)算基礎(chǔ)資料、預(yù)算項目庫、預(yù)算編制、指標管理、預(yù)算執(zhí)行和績效評價等[7]。在同一系統(tǒng)下，財務(wù)、預(yù)算部門、各單位之間的業(yè)務(wù)協(xié)作，根據(jù)績效預(yù)算管理的需要，編制、審核預(yù)算項目。實現(xiàn)了部門預(yù)算編制的在線審核和人員信息共享，并與已有的指標管理體系相銜接。通過建設(shè)智能化的績效信息技術(shù)分析平臺，一方面，將績效管理模塊嵌入到現(xiàn)行財務(wù)MIS中，使其與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合；在此基礎(chǔ)上，將績效指標與績效評估方法引入到績效管理模塊中，并建立了一套基于人工智能的績效評價體系。將相關(guān)的管理辦法固化在系統(tǒng)中，使不了解績效管理的部門員工也能對其進行績效分析，從而減少人力績效分析的工作量，從而提高工作效率。二是建立新的績效信息技術(shù)分析平臺。在保密的基礎(chǔ)上，對公眾公布政府財務(wù)數(shù)據(jù)，方便數(shù)據(jù)采集、公眾評審、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，并將評審結(jié)果全面公布，及時反饋各部門、各單位。數(shù)據(jù)的上傳與采集，均由系統(tǒng)自動設(shè)定，有效地防止了人為的影響。在不受限于時間、空間、宣傳上，讓收集資料的人認識到績效評估的重要意義，并勇于參與。在調(diào)查過程中要注意保密，并對被調(diào)查者的調(diào)查結(jié)果和個人基本資料進行嚴格的保密。在此基礎(chǔ)上，各部門建立了一個動態(tài)的績效評價數(shù)據(jù)庫，對各預(yù)算單位、各部門、各項目實施情況進行了實時更新。利用技術(shù)分析平臺，準確了解政府總體開支的績效，國家政策、項目、預(yù)算的實施狀況，方便進行橫向和縱向的績效對比，為決策制定提供依據(jù)。

（六）開發(fā)績效信息資源對接系統(tǒng)

政府會計信息是績效評價的重要依據(jù)，而政府會計信息的準確性則是政府績效評估的憑證。把政府會計和財政綜合報表信息與預(yù)算績效管理系統(tǒng)相銜接，建立一個統(tǒng)一的預(yù)算績效評價體系，為編制全面的預(yù)算績效分析提供了依據(jù)。政府的會計信息是政府的一項重要內(nèi)容，它的作用是建立在政府的基礎(chǔ)上的。西方國家在進行政府會計制度改革的同時，也在進行績效預(yù)算改革，并逐漸形成了以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務(wù)報告體系。然而，現(xiàn)行的政府會計信息系統(tǒng)還沒有與績效預(yù)算的銜接，其在績效預(yù)算中所起的作用非常有限。我國的政府部門已經(jīng)開始實行統(tǒng)一的政府會計標準，而政府的會計信息的口徑是一致的，可以從一個特定的績效環(huán)節(jié)入手[8]。研究建立財務(wù)會計信息和業(yè)績信息的銜接體系，為企業(yè)提供量化的資產(chǎn)、負債、成本等信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，方便專業(yè)技術(shù)人員進行績效分析。實現(xiàn)政府會計信息與預(yù)算信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息的共享；不僅要以績效要求為指導(dǎo)，有針對性地改進政府會計信息系統(tǒng)。還要將政府會計信息數(shù)據(jù)納入到預(yù)算績效管理體系中，以厘清投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，有利于衡量和掌握各部門單位的總體支出水平。

五、結(jié)語

節(jié)約財政支出工作為政府節(jié)約了很多不必要的支出。在新背景下，要從公民權(quán)益出發(fā)，在日常工作中，要建設(shè)完整的績效考核，提高工作效率，幫助人們提升生活水平，實現(xiàn)可持續(xù)的財務(wù)工作。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://00559.cn/w/jg/125.html