國家審計的“三公”預(yù)算治理效應(yīng)

2010年3月23日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從當(dāng)年起“三公”經(jīng)費支出將首次被納入中央財政決算報告并向社會公開。按照國務(wù)院的部署，2010年7月至8月，98個中央部門中，除了外交部、國務(wù)院僑辦和港澳辦尚未公布之外，其余部門均陸續(xù)公布“三公”經(jīng)費。隨后幾年在新聞媒體的密切關(guān)注下，“天價茅臺酒”“豪華晚餐”等一批有關(guān)“三公”經(jīng)費違法違規(guī)、損失浪費和貪污挪用的問題陸續(xù)曝光，并引發(fā)了中央高度重視和社會熱議。

政府官員缺乏自發(fā)削減“三公”經(jīng)費的內(nèi)在動力。官員作為理性的經(jīng)濟(jì)人，具有追求個人效用最大化（如更豪華的配車、更舒適的辦公場所、更長的假期等）的動機（Niskanen，1971）。而“三公”經(jīng)費是黨政機關(guān)因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行及公務(wù)招待時所產(chǎn)生的消費，其規(guī)模大小與出國（境）路線的選擇、飛機的艙位、酒店的星級、汽車的品牌、車輛使用的必要性、接待檔次等官員個人效用函數(shù)中吃、住、行等重要因素正相關(guān)。政府官員具備追求“三公”經(jīng)費最大化的潛在動機。在外部監(jiān)督較弱，預(yù)期違規(guī)成本較低的情況下，自發(fā)提高公務(wù)消費的節(jié)約意識，削減“三公”經(jīng)費，并非官員的理性選擇。因此，為了有效抑制政府“三公”經(jīng)費的不合理增長，除了發(fā)布“八項規(guī)定”等引導(dǎo)性規(guī)范以外，如何增強外部監(jiān)管的程度，提升官員濫用“三公”經(jīng)費的預(yù)期成本，成為問題的關(guān)鍵。

國家審計可以揭露政府部門資金使用的現(xiàn)存問題并促進(jìn)其整改直到問題得到糾正，推動相關(guān)制度完善與法制健全，從根本上減少政府運行弊端的產(chǎn)生與蔓延，提升政府治理水平。從功能來看，國家審計理應(yīng)具備抑制公共預(yù)算執(zhí)行過程中異常開支的作用，從而削減非正常的“三公”經(jīng)費預(yù)算（后文均簡稱為“三公”預(yù)算）。已有文獻(xiàn)也通過規(guī)范研究探討了國家審計對“三公”經(jīng)費抑制可能帶來的積極影響。李曉慧和孟春（2012）通過構(gòu)建“三公”經(jīng)費披露的績效審計機制來對“三公”經(jīng)費進(jìn)行規(guī)范。屈生富（2012）構(gòu)建了政府“三公”經(jīng)費的公開體系，并建立相應(yīng)的審計監(jiān)督、問責(zé)機制來制約政府“三公”經(jīng)費支出。田冠軍（2013）則通過擴展公共委托代理關(guān)系下的審計控制模型，建立了“三公”經(jīng)費的審計監(jiān)督機制。但國家審計在實踐中能否有效抑制政府部門的“三公”經(jīng)費，鮮見的實證文獻(xiàn)中，張琦、步丹璐和郁智（2016）在研究媒體報道對政府部門“三公”預(yù)算抑制作用時，觀測到當(dāng)且僅當(dāng)政府審計介入時，媒體負(fù)面報道才能夠發(fā)揮“三公”預(yù)算治理效應(yīng)。但遺憾的是，該文只是將國家審計作為“配角”，分析“主角”媒體的“三公”預(yù)算抑制能力，并未系統(tǒng)地研究國家審計可能存在的“三公”預(yù)算治理效應(yīng)與作用機理。

為了系統(tǒng)檢驗國家審計在“三公”預(yù)算方面的治理能力，本文以2012～2016年中央部門的“三公”預(yù)算為觀測對象，實證研究了國家審計介入對各部門“三公”預(yù)算的治理效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：（1）國家審計介入能夠顯著抑制中央部門的“三公”預(yù)算；（2）國家審計能夠顯著抑制中央部門的公務(wù)出國（境）預(yù)算和公務(wù)接待預(yù)算。但對于公車預(yù)算而言，國家審計在公務(wù)用車改革之前發(fā)揮的抑制效應(yīng)更強。可能的原因是，《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》取消了中央部門的一般公務(wù)用車，而按照行政級別發(fā)放人員交通補貼。中央部門公車預(yù)算由用車費用轉(zhuǎn)變?yōu)榱瞬块T的人員成本，其開支剛性增強，可壓縮空間受限，導(dǎo)致審計治理效應(yīng)在公車改革后不再顯著。進(jìn)一步分析后發(fā)現(xiàn)：國家審計“預(yù)防”功能發(fā)揮出的震懾機制，以及“治療”功能發(fā)揮出的糾偏機制，均能有效抑制中央部門“三公”預(yù)算。且在審計震懾力度越大，審計糾偏程度越高時，國家審計對“三公”預(yù)算的抑制作用越強。

本文可能的理論貢獻(xiàn)在于，以國家審計為主要視角，系統(tǒng)地實證檢驗了國家審計對中央部門“三公”預(yù)算的抑制效應(yīng)，并揭示了其中可能影響國家審計治理效果的多種因素，進(jìn)一步支持了國家審計在國家治理機制中發(fā)揮作用。此外，已有國家審計效應(yīng)的實證文獻(xiàn)（Enofe等，2013；Tulli，2014）大多僅觀測當(dāng)期審計的效應(yīng)，未考慮前期連續(xù)審計可能帶來的混合作用。本文在控制以前年度連續(xù)審計的前提下，從審計對政府“三公”預(yù)算的抑制效應(yīng)視角，通過更為穩(wěn)健的實證設(shè)計完善了上述文獻(xiàn)。本文可能的政策性意義在于，積極發(fā)揮國家審計等外部監(jiān)管機制的問題預(yù)防、揭示和抵御功能，將有效提升公共資金的使用效率與效果。此外，在符合成本效益原則的前提下，擴大審計范圍、增強審計力度將有助于更大程度地發(fā)揮國家審計的“三公”治理效果。

二、理論分析與假設(shè)提出

（一）官員“三公”預(yù)算的最大化動機

在公共選擇理論設(shè)定的決策模型中，社會公眾是委托人，政府及其官員是代理人。作為同時具有理性和自利兩大特征的代理人，政府官員具有追求預(yù)算最大化的強烈動機（Niskanen，1971），以便最大化其個人效用。自由裁量預(yù)算是總預(yù)算收入扣除撥付給其他機構(gòu)或私人部門的剛性必要支出后，可較靈活用于政府部門自身運作的支出預(yù)算。這部分預(yù)算與官員個人效用更為直接且單調(diào)正相關(guān)，它是理性官員最有動機最大化的預(yù)算部分（Dunlevy，1991）。在政府與社會公眾之間存在信息壁壘并缺乏有效的監(jiān)督機制時，作為代理人的官員有能力逃避作為委托人的社會公眾的監(jiān)管，實現(xiàn)其自由裁量預(yù)算最大化的目標(biāo)（Gonzalez和Mehay，1985）。

在我國，政府部門總支出預(yù)算中的“三公”經(jīng)費并非政府部門履行公共職能的必要和直接開支，它涉及公務(wù)用車、公務(wù)出國（境）、公務(wù)接待等部門自身運作的間接性開銷，其支出規(guī)模與官員個人效用函數(shù)中的在職消費水平、工作環(huán)境的舒適便利程度等效用高度正相關(guān)，其開支特點符合西方學(xué)者對自由裁量預(yù)算的界定。作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員具備最大化“三公”預(yù)算的潛在動機，并通過合法的預(yù)算編報程序最終實現(xiàn)“三公”預(yù)算最大化目標(biāo)。另一方面，社會公眾作為委托人，由于缺少必要的財務(wù)、財政和預(yù)算知識，且個人難以承受獲取并分析政府部門“三公”預(yù)算是否合理的證據(jù)的時間成本和經(jīng)濟(jì)成本，單一的公眾個人難以對政府部門“三公”預(yù)算的編報與執(zhí)行實施有效的監(jiān)督與管控。因此，在缺乏強有力外部干預(yù)機制的情況下，受官員自利動機的影響，政府部門的“三公”預(yù)算將呈現(xiàn)出逐年遞增趨勢。

（二）國家審計對“三公”預(yù)算的抑制作用

從我國國家審計制度來看，審計法賦予了國家審計處理處罰權(quán)、行政強制措施權(quán)、建議給予行政處分權(quán)和建議糾正違法規(guī)定權(quán)。法律賦予國家審計的上述權(quán)力使其不僅能監(jiān)督制約政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配，降低其無效率支出（Schelker等，2010；Blume，2011），更能通過處理處罰權(quán)等去糾正政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力異化行為（蔡春等，2009），促進(jìn)政府責(zé)任的有效履行，遏制政府官員的不法行為（黃溶冰和王躍堂，2010；Reichborn，2013）。在預(yù)算治理方面，審計機關(guān)通過對政府部門預(yù)算及其執(zhí)行情況實施審計，揭示出政府預(yù)算編制不夠細(xì)化、資金配置不夠合理和支出不實、超預(yù)算購置等機會主義行為（戚艷霞和王鑫，2013），抑制政府運行過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，提升政府財政透明度，提高公共資金使用效率（謝柳芳和韓梅芳，2016）。其中，對被審計單位t期預(yù)算執(zhí)行情況的審計通常于t期的期末介入并一直持續(xù)到t+1期的6月份。而在此期間，被審計單位也正在編報其t+1期的“三公”預(yù)算。因此，國家審計介入能夠影響被審計單位t+1期的“三公”預(yù)算編報。國家審計對“三公”預(yù)算的治理作用主要體現(xiàn)在“預(yù)防”與“治療”兩大功能方面：

1.“預(yù)防”功能：審計的震懾機制能夠有效預(yù)防潛在的違規(guī)行為

國家審計的震懾作用能夠有效預(yù)防政府公共資金使用過程中的風(fēng)險或隱患，提升公共資金使用效率與效果。作為年度常規(guī)施行的經(jīng)常性監(jiān)督機制，國家審計將對被審計單位的潛在違規(guī)行為起到震懾作用。國家審計作為政府行政體系的一種正式問責(zé)機制，可能引發(fā)上級部門或者紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對官員違規(guī)行為的行政責(zé)罰。特別是，近些年“三公”經(jīng)費已經(jīng)成為社會熱議的敏感話題，審計機關(guān)在執(zhí)行審計時，將會重點關(guān)注“三公”預(yù)算的執(zhí)行情況。當(dāng)審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)“三公”經(jīng)費存在嚴(yán)重問題后，審計機關(guān)可能會將問題移交相關(guān)部門處理，并將審計結(jié)果公布于眾。審計機關(guān)的處理處罰權(quán)與審計報告公開均會直接或間接地對被審計單位主要官員的個人聲譽、職業(yè)發(fā)展和政治前途產(chǎn)生不利影響。當(dāng)國家審計介入后，被審計單位及其主要官員便能夠預(yù)期違規(guī)行為被審計查處后可能面臨的不利后果，在可能發(fā)生潛在的違規(guī)行為之前會更加謹(jǐn)慎，避免審計介入后對被審計單位及官員個人的不利影響，進(jìn)而降低了被審計單位公共資金使用過程中，特別是有關(guān)“三公”經(jīng)費使用方面的違規(guī)行為發(fā)生的概率。李江濤等（2011）的一項研究也證實了國家審計的確具備違規(guī)震懾作用。他們發(fā)現(xiàn)，審計介入的力度越大，越能夠預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)犯罪，單位產(chǎn)值耗費的行政管理成本也越少。因此，國家審計作為一種震懾機制能夠有效降低“三公”預(yù)算中不必要的浪費與違規(guī)行為發(fā)生的概率和程度。

2.“治療”功能：審計的糾偏機制能夠有效識別并糾正現(xiàn)行的違規(guī)行為

政府審計能夠識別被審計單位在資金使用方面存在的違法違規(guī)、損失浪費和貪污挪用等問題，并在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行處理（張慶龍和謝志華，2009）。政府部門“三公”開支過程中主要存在以下問題：一是將本級財政撥款外的收入截留用于“三公”支出；二是通過虛報其他支出套取資金用于“三公”支出；三是轉(zhuǎn)換名目，將“三公”消費列為其他項目支出；四是政府官員以各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)、會議或考察的名義進(jìn)行公費旅游；五是向下級單位或者其他單位攤派、轉(zhuǎn)嫁相關(guān)費用等（屈生富，2012）。審計機關(guān)在對政府部門的預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計的過程中，可以識別出政府“三公”預(yù)算執(zhí)行中的上述違法違規(guī)行為，并運用處理處罰權(quán)、行政強制措施權(quán)和建議糾正違法規(guī)定權(quán)等手段予以糾正。一項有關(guān)國有企業(yè)在職消費的研究發(fā)現(xiàn)，實施政府審計后，審計結(jié)果公告體系向社會公眾披露了審計的情況及相關(guān)問題，使得國有企業(yè)不得不糾正其問題行為，從而抑制了國有企業(yè)高管層的超額在職消費，且審計監(jiān)督力度越大，這一抑制作用越強（褚劍和方軍雄，2016）。可見，審計介入后，被審計單位的“三公”預(yù)算編報與執(zhí)行均會受到嚴(yán)格審查，資金使用過程中潛在的問題被識別出來并責(zé)令改正，降低了不合理“三公”開支發(fā)生的概率與規(guī)模，提升公共預(yù)算資金的使用效率。

綜上，國家審計通過震懾機制與糾偏機制發(fā)揮出“預(yù)防”與“治療”違規(guī)行為的作用，有效地降低了被審計單位不合理與違法違規(guī)的“三公”開支，進(jìn)而抑制了被審計單位“三公”預(yù)算的增長?；诖?，提出本文的核心假設(shè)：

假設(shè)1：國家審計介入能夠顯著抑制中央部門的“三公”預(yù)算。

具體到公務(wù)出國（境）、公務(wù)接待與公務(wù)用車這三方面預(yù)算，國家審計的具體作用機制如下：（1）對公務(wù)出國（境）預(yù)算的抑制作用。一般而言，公務(wù)出國（境）預(yù)算的規(guī)模與政府公職人員出國出境考察時間長短、路線選擇、是否安排旅游、旅途舒適度等個人效用成正比。審計機關(guān)介入后，將會對被審計單位公務(wù)出國出境的頻率、時間、路線、人員數(shù)量等事項的合理性進(jìn)行審查與控制，糾正不必要的行程安排，降低不必要的住宿和交通標(biāo)準(zhǔn)，從而降低了公務(wù)出國（境）預(yù)算的整體規(guī)模。（2）對公務(wù)接待預(yù)算的抑制作用。“公款吃喝”一直是公務(wù)接待中最受社會詬病的問題。審計機關(guān)介入后，將著重對公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，降低過高的用餐檔次與陪餐人數(shù)，避免手續(xù)不全或不必要的接待活動，糾正非公務(wù)的吃請行為，遏制鋪張浪費的不良風(fēng)氣，進(jìn)而減少公務(wù)接待預(yù)算規(guī)模。（3）對公務(wù)用車預(yù)算的抑制作用。公務(wù)用車預(yù)算彈性較大，其與公務(wù)車輛的配置水平和使用頻率等成正比。審計機關(guān)介入后，將重點關(guān)注公車配置是否合理、必要，用車手續(xù)是否審批齊全，糾正公車私用及購置超標(biāo)車輛等違規(guī)行為，降低了公務(wù)用車預(yù)算規(guī)模。但需要特別說明的是，2014年7月16日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，取消了中央部門的一般公務(wù)用車，而按照行政級別發(fā)放人員交通補貼。人員交通補貼是一項人工成本，與改革前的公車支出相比，其開支剛性較強，且按月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，可壓縮性也受到限制。因此，我們認(rèn)為，受到中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革的影響，國家審計對中央部門公務(wù)用車預(yù)算的抑制作用在改革前更為顯著?；谏鲜龇治?，我們在假設(shè)1的基礎(chǔ)上提出以下具體假設(shè)：

假設(shè)1a：國家審計企入能夠顯著抑制中央部門公務(wù)出國（境）預(yù)算。

假設(shè)1b：國家審計介入能夠顯著抑制中央部門公務(wù)接待預(yù)算。

假設(shè)1c：公務(wù)用車制度改革前，國家審計介入能顯著抑制中央部門公務(wù)用車預(yù)算。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選擇

本文選擇中央部門作為主要的研究對象，并根據(jù)中國政府門戶網(wǎng)站上公布的中央部門名稱為樣本進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。審計數(shù)據(jù)來源于審計署官網(wǎng)公開的中央部門預(yù)算執(zhí)行情況審計報告。最終選擇了中央部門2012～2016年的“三公”預(yù)算作為觀測對象共306個樣本，探究國家審計介入對下年“三公”預(yù)算的影響。

（二）實證模型與變量說明（內(nèi)容略，編者注）

四、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計（內(nèi)容略，編者注）

（二）國家審計對中央部門“三公”預(yù)算的總抑制效應(yīng)（內(nèi)容略，編者注）

（三）“三公”預(yù)算分項分析（內(nèi)容略，編者注）

1.公務(wù)出國（境）預(yù)算

2.公務(wù)接待預(yù)算（內(nèi)容略，編者注）

3.公務(wù)用車預(yù)算（內(nèi)容略，編者注）

（四）穩(wěn)健性檢驗（內(nèi)容略，編者注）

（五）審計震懾機制與糾偏機制的進(jìn)一步分析（內(nèi)容略，編者注）

國家審計是國家治理體系中發(fā)揮作用，理論上能夠識別并糾正黨政機關(guān)公共資金使用，特別是“三公”經(jīng)費開支過程中的違法違規(guī)行為。但在實踐中，國家審計能否有效抑制政府“三公”經(jīng)費的不合理開支仍缺乏經(jīng)驗證據(jù)的支持。為了系統(tǒng)檢驗國家審計在“三公”預(yù)算方面的治理能力，本文以2012～2016年中央部門的“三公”預(yù)算為觀測對象，實證研究了國家審計的介入對各部門“三公”預(yù)算的治理效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：國家審計介入能夠顯著抑制中央部門的“三公”預(yù)算。其中，國家審計在公務(wù)用車改革之前發(fā)揮出更強的公車預(yù)算抑制效應(yīng)。進(jìn)一步分析后發(fā)現(xiàn)：審計的“預(yù)防”功能（震懾機制）與“治療”功能（糾偏機制）均能夠?qū)Σ块T“三公”預(yù)算發(fā)揮抑制作用。震懾力度越大，糾偏程度越高，國家審計越能有效抑制部門“三公”預(yù)算。

本文可能的貢獻(xiàn)在于：（1）我們系統(tǒng)研究并實證檢驗了國家審計對中央部門“三公”預(yù)算的抑制效應(yīng)，并揭示了其中可能影響國家審計治理效果的多種因素，進(jìn)一步支持了國家審計在國家治理機制中發(fā)揮作用。本文豐富了國家審計政策后果的文獻(xiàn)。（2）我們觀測了連續(xù)審計的情況并控制了連續(xù)審計對中央部門“三公”預(yù)算的影響，在此基礎(chǔ)上得出的審計治理效果更穩(wěn)健。（3）我們檢驗了審計機關(guān)的震懾機制和糾偏機制對“三公”預(yù)算抑制效應(yīng)的影響。我們的政策建議是：在符合成本效益原則的前提下，擴大審計范圍、增強審計力度將有助于更大程度地發(fā)揮國家審計的“三公”治理效果。當(dāng)然，本文也存在難以克服的局限性。我們研究的前提假設(shè)是，中央部門預(yù)算公開中的“三公”預(yù)算數(shù)據(jù)是經(jīng)過審計署審計后的真實數(shù)據(jù)。即我們觀測到審計介入后，中央部門的“三公”預(yù)算數(shù)據(jù)顯著下降，說明國家審計顯著抑制了中央部門“三公”預(yù)算。但我們無法識別中央部門“三公”預(yù)算數(shù)據(jù)的下降到底因為其主動減少了下年度的“三公”預(yù)算，還是因為部門將“三公”預(yù)算轉(zhuǎn)移到其他預(yù)算項目中。關(guān)于這一問題，仍待未來進(jìn)一步的檢驗。