構(gòu)建政策落實跟蹤審計評價體系內(nèi)容

政策落實跟蹤審計致力于推動國家重大政策措施貫徹落實，實事求是地對政策落實情況做出審計評價是審計推動政策落實的必要條件。如何客觀做出審計評價，筆者認(rèn)為可以通過“評價三個方面”來“回答一個問題”。“評價三個方面”即評價各地各部門政策落實的部署、執(zhí)行和效果；“回答一個問題”即對國家重大政策措施落實過程和結(jié)果發(fā)表意見。本文從政策落實跟蹤審計中如何得出恰當(dāng)?shù)膶徲嫿Y(jié)論這一問題出發(fā)，采用系統(tǒng)分析方法，提出審計評價政策落實部署、執(zhí)行和效果的具體內(nèi)容，以期為審計實踐提供參考。

政策落實跟蹤審計評價體系研究的邏輯起點

（一）問題的提出：政策落實跟蹤審計如何得出恰當(dāng)?shù)膶徲嫿Y(jié)論、實事求是地做出審計評價

政策落實情況評價是審計推動政策落實的必要條件。審計法第三條第二款規(guī)定，“審計機關(guān)依據(jù)有關(guān)財政收支、財務(wù)收支的法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計評價”。國家審計準(zhǔn)則規(guī)定，“審計評價意見，即根據(jù)不同的審計目標(biāo)，以適當(dāng)、充分的審計證據(jù)為基礎(chǔ)發(fā)表的評價意見”。從這個意義上講，政策落實跟蹤審計的目標(biāo)是推動政策落實，那么審計機關(guān)就要對政策落實的情況發(fā)表評價意見。

政策落實的復(fù)雜性對審計質(zhì)量提出了更高要求。國家審計準(zhǔn)則規(guī)定，“從真實性、合法性、效益性方面提出審計評價意見”“審計業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注審計結(jié)論的恰當(dāng)性”。由于系統(tǒng)性的評價體系尚未建立，面對門類復(fù)雜的政策措施，如何獲得適當(dāng)、充分的審計證據(jù)，如何提出審計評價意見并做出恰當(dāng)?shù)膶徲嫿Y(jié)論，是政策落實跟蹤審計面臨的一項難題。

（二）兩個概念的認(rèn)識：審計目標(biāo)與審計范圍

區(qū)分政策落實跟蹤審計目標(biāo)與審計范圍，關(guān)鍵在于區(qū)分層級。審計目標(biāo)是推動國家重大政策落實；審計范圍是各地各部門為實現(xiàn)政策目標(biāo)，依據(jù)政策執(zhí)行環(huán)境，通過規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)等部署所制訂的相關(guān)方案及采取的措施。

區(qū)分層級后可以明確，根據(jù)審計目標(biāo)，政策落實跟蹤審計是要“回答一個問題”，即各地各部門對中央政策是否落實到位、情況如何。如何回答這一問題，筆者在此借鑒系統(tǒng)分析方法，按照政策落實的環(huán)節(jié)，評價各地各部門政策落實的部署、執(zhí)行和效果三個方面。評價的重點在于落實政策與政策目標(biāo)、方向的契合性和及時性，并研究落實各個環(huán)節(jié)的作用、目標(biāo)，在整體分析中找到個性化問題，以期對一項或一類政策的落實情況發(fā)表整體性意見。

（三）政策落實跟蹤審計評價體系研究的學(xué)科定位

國內(nèi)外關(guān)于公共政策的評價研究較多，部分理論或方法已較為成熟，并進(jìn)入實踐探索階段，包括公共管理學(xué)的公共政策分析研究、經(jīng)濟學(xué)的績效研究、政治學(xué)以及社會學(xué)中的公共政策研究，但當(dāng)前政策落實跟蹤審計對其他學(xué)科研究成果的利用仍顯不足。鑒于審計實踐需要以及其他學(xué)科發(fā)展情況，筆者建議，政策落實跟蹤審計評價體系研究應(yīng)立足于政府審計，吸納多學(xué)科理論和方法，首先解決方法論問題，形成可指導(dǎo)實踐的理論，再從實踐中豐富完善理論研究。

需要說明的是，本文所指對各地各部門落實國家重大決策的部署、執(zhí)行、效果三個方面進(jìn)行評價，按照目前政策分析理論的劃分，都屬于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。

（四）政策落實跟蹤審計與部門內(nèi)監(jiān)督、績效評估的區(qū)別

狹義地講，政策落實跟蹤審計是在部門自我監(jiān)督、績效評估基礎(chǔ)上，對監(jiān)督、評估結(jié)果的真實性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等方面進(jìn)行再監(jiān)督、再評價；廣義地講，政策落實跟蹤審計要對各地各部門落實國家重大政策具體方案的制訂、執(zhí)行、效果等發(fā)表整體性審計評價意見。審計評價意見不等同于部門處理處罰決定和績效評估結(jié)果等，不作為資金、項目等分配依據(jù)，審計對政策落實情況發(fā)表的意見，旨在發(fā)現(xiàn)問題，推動落實，為科學(xué)決策提供參考。

政策評價范式

（一）建立評價范式的目標(biāo)

從提出政策落實跟蹤審計開展政策評價的范式結(jié)構(gòu)入手，發(fā)展審計評價政策落實的中觀理論，為審計實踐提供可用的分析工具。

（二）評價過程

按照時間順序，首先進(jìn)行政策落實部署環(huán)節(jié)評價，然后開展執(zhí)行和效果評價。其中，執(zhí)行情況與效果評價是同步開展的兩項工作，在執(zhí)行中開展效果評價，可以及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)與預(yù)計目標(biāo)的差異。如前所述，開展政策落實情況評價是審計促進(jìn)政策落實的必要條件，要真正實現(xiàn)推動政策落實到位，還應(yīng)有及時反饋問題、督促整改等制度保障，使審計結(jié)論得到應(yīng)用。因此，審計機關(guān)應(yīng)及時向有關(guān)地區(qū)部門反饋發(fā)現(xiàn)的問題，督促問題整改，同時整理部分重點政策的階段性落實情況，匯總上報。

（三）評價內(nèi)容及方法

審計中可以通過定量與定性分析的有機結(jié)合，運用“經(jīng)審計核實的數(shù)據(jù)”及科學(xué)方法，發(fā)現(xiàn)政策落實中不作為、亂作為、假作為等問題，對政策落實情況發(fā)表獨立性意見。由于政策的復(fù)雜性，難以采用一種通用的方法，需要結(jié)合審計實踐不斷探索創(chuàng)新。

一是在政策落實的部署環(huán)節(jié)。部署環(huán)節(jié)主要包括目標(biāo)評價和部署效率評價。目標(biāo)評價具體包括政策目標(biāo)的統(tǒng)一性、明確性、協(xié)調(diào)性。統(tǒng)一性就是回答各地各部門制定的具體政策目標(biāo)與中央政策目標(biāo)是否一致。明確性是指政策目標(biāo)應(yīng)該具體明確，不能模棱兩可，科學(xué)界定其內(nèi)涵和外延，在允許的情況下，盡量量化指標(biāo)。協(xié)調(diào)性就是各地各部門制定的主要目標(biāo)與次要目標(biāo)之間、近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)之間、經(jīng)濟目標(biāo)與社會目標(biāo)之間、定性目標(biāo)與定量目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)，具有同向性。

部署效率評價是指針對政策傳導(dǎo)時間、政策執(zhí)行主體分解落實任務(wù)質(zhì)量的評價。具體包括各地各部門出臺落實政策的時間；落實措施的質(zhì)量，即落實措施是否包括時間表、路線圖、執(zhí)行進(jìn)度控制，以及取得效果評價機制等方面。

部署環(huán)節(jié)的評價主要采用比較分析法，設(shè)定需評價的指標(biāo)及指標(biāo)的價值基準(zhǔn)點，按照部署環(huán)節(jié)確定的評價內(nèi)容，對審計收集的數(shù)據(jù)和情況進(jìn)行描述，再與指標(biāo)價值基準(zhǔn)點進(jìn)行比較，做出判斷。

二是在政策落實的執(zhí)行環(huán)節(jié)。執(zhí)行環(huán)節(jié)主要包括過程控制評價和信息系統(tǒng)評價。過程控制評價主要包括對監(jiān)測系統(tǒng)的再監(jiān)督。監(jiān)測系統(tǒng)的再監(jiān)督主要是評價部門自我監(jiān)督、績效評估等監(jiān)測系統(tǒng)的設(shè)立情況、運行的有效性、結(jié)果運用及改進(jìn)機制。同時，通過必要的穿行測試，掌握項目、資金、任務(wù)的執(zhí)行進(jìn)度，分析監(jiān)測運行系統(tǒng)的實際運行效果。

信息系統(tǒng)評價是針對信息系統(tǒng)開展的審計活動，重點評價信息系統(tǒng)自身運行的真實性和有效性。具體來說，監(jiān)督信息系統(tǒng)的使用、運行等情況，通過運用信息化技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)綜合分析，評價政策執(zhí)行主體提供數(shù)據(jù)的真實性。與過程控制相似的是，信息系統(tǒng)是保障政策落實的重要措施。在大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)取得巨大進(jìn)步的背景下，政策執(zhí)行主體通過對數(shù)據(jù)的掌握與分析，能全面掌握政策執(zhí)行效果，因此，審計要督促政策執(zhí)行主體充分運用信息化技術(shù)，提高信息的準(zhǔn)確性和政策落實的精準(zhǔn)性。

執(zhí)行環(huán)節(jié)的評價同樣需要運用定量與定性相結(jié)合的方法，具體包括觀察、重新執(zhí)行、文案分析和調(diào)查等。

三是在政策落實的效果評價環(huán)節(jié)。效果評價環(huán)節(jié)主要是對政策執(zhí)行的結(jié)果和風(fēng)險進(jìn)行評價，評價目標(biāo)完成情況、政策影響及潛在的風(fēng)險。審計對效果環(huán)節(jié)的評價，主要包括兩個層面：第一，在被審計單位開展的績效評估等政策評價結(jié)論的基礎(chǔ)上，評價績效評估開展的真實性、效率性和效果性等。第二，針對政策目標(biāo)開展效果評價。

當(dāng)前針對政策結(jié)果評價的標(biāo)準(zhǔn)有很多，包括經(jīng)濟學(xué)研究中的效率、效益、效能，政治學(xué)研究中的公平、正義、合法性、合理性，社會學(xué)研究中的社會穩(wěn)定發(fā)展、社會問題的回應(yīng)等。同樣，政策結(jié)果評價的方法也很多，包括前后對比法、成本效益分析法、抽樣分析法以及模糊綜合評價方法。在審計實踐中，審計人員應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，選擇經(jīng)濟、政治、社會等綜合標(biāo)準(zhǔn)，運用定性與定量相結(jié)合的方法，得出結(jié)論。