中國(guó)適應(yīng)氣候變化的科技政策變遷與展望

氣候危機(jī)是全球環(huán)境治理面臨的重大困境，自20世紀(jì)90年代起，大部分國(guó)家逐漸意識(shí)到氣候變化問(wèn)題的嚴(yán)重性并開(kāi)始采取行動(dòng)?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)中，“適應(yīng)(adaptation)”和“減緩(mitigation)”被視為應(yīng)對(duì)氣候變化的兩種主要路徑。以降低系統(tǒng)脆弱性，提高氣候風(fēng)險(xiǎn)防控能力為目標(biāo)，適應(yīng)氣候變化逐漸走入各國(guó)視野。科技進(jìn)步與應(yīng)用是一切適應(yīng)活動(dòng)的基石，認(rèn)知?dú)夂蜃兓聦?shí)與成因以及采取有效的氣候適應(yīng)措施，都需要以科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)。國(guó)際上，氣候變化適應(yīng)技術(shù)主要包含工程措施、重點(diǎn)領(lǐng)域新型技術(shù)方法、基于自然的解決方法(NBS)以及管理服務(wù)等軟技術(shù)4類[1]。政策是科技發(fā)展的“沃土”，公共科技政策的制定和出臺(tái)為適應(yīng)技術(shù)發(fā)揮先導(dǎo)引領(lǐng)作用提供強(qiáng)有力的驅(qū)動(dòng)。

對(duì)于科技政策，目前尚未有一致定義。Lundvall等[2]將科技政策定義為“政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而采取的促進(jìn)科學(xué)技術(shù)知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和應(yīng)用的相關(guān)政策”；羅偉[3]提出，科技政策應(yīng)包含科學(xué)發(fā)展推動(dòng)政策、技術(shù)進(jìn)步支持政策及相關(guān)管理政策3類。綜上，科技政策應(yīng)包含促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)以及促進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用擴(kuò)散的雙重政策。結(jié)合適應(yīng)技術(shù)分類，本文將適應(yīng)氣候變化的科技政策定義為政府為引導(dǎo)、規(guī)范及約束適應(yīng)氣候變化的工程措施、新型技術(shù)、基于自然的解決方法、軟技術(shù)等研發(fā)、應(yīng)用以及產(chǎn)業(yè)化過(guò)程而制定的公共政策總稱。

2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布了“努力爭(zhēng)取 2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。在全球氣候治理機(jī)制下，中國(guó)逐漸承擔(dān)起引領(lǐng)者的角色，在治理氣候變化進(jìn)程中，不斷深化適應(yīng)領(lǐng)域的科技政策戰(zhàn)略部署，積極為適應(yīng)技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新以及應(yīng)用創(chuàng)造良好政策環(huán)境。由此，本文將探究中國(guó)適應(yīng)氣候變化的中央科技政策演變階段與變遷軌跡，并為完善適應(yīng)氣候變化科技政策體系提出參考建議。

1 文獻(xiàn)綜述與評(píng)價(jià)

1.1 氣候適應(yīng)政策相關(guān)研究

學(xué)者主要從以下幾個(gè)方面對(duì)氣候適應(yīng)政策進(jìn)行探究。一是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家(如英國(guó)、德國(guó)、法國(guó))、主要新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家(如印度、南非、巴西)及其它國(guó)家適應(yīng)氣候政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。曾靜靜[4]、孫傅[5]、陳馨[6]、付琳[7]等均指出，與其它國(guó)家和組織相比，中國(guó)在國(guó)家戰(zhàn)略、體制機(jī)制建設(shè)、政策落實(shí)及監(jiān)管、國(guó)際合作等政策領(lǐng)域還需付出更多努力；劉影等[8]通過(guò)與澳大利亞、美國(guó)、歐盟、印度等國(guó)家或組織作對(duì)比，提出中國(guó)應(yīng)將生物多樣性領(lǐng)域作為國(guó)家整體適應(yīng)戰(zhàn)略重點(diǎn)。二是政策宏觀探究。潘家華等[9]首次建立了有關(guān)分析體系，對(duì)中國(guó)適應(yīng)政策選擇進(jìn)行了研究；馮相昭[10]從個(gè)案角度研究氣候變化適應(yīng)策略的認(rèn)知基礎(chǔ)，為公民參與的適應(yīng)行動(dòng)提供依據(jù)；張雪艷等[11]采用構(gòu)成要素評(píng)估方法，對(duì)中央適應(yīng)氣候變化政策進(jìn)行半定量評(píng)估，對(duì)中國(guó)適應(yīng)政策目標(biāo)、推廣監(jiān)督以及利益相關(guān)方的重要性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出改進(jìn)建議。三是具體類別政策分析。傅東平[12]分析財(cái)政政策對(duì)提高中國(guó)氣候適應(yīng)性的影響，研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付、稅收以及財(cái)政投資等工具有助于提高氣候適應(yīng)領(lǐng)域資源配置效率。四是關(guān)鍵領(lǐng)域政策研究。仉天宇[13]、曾以禹[14]、王向陽(yáng)[15]等對(duì)中國(guó)海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域適應(yīng)政策進(jìn)行研究，提出應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)科技行動(dòng)、觀測(cè)、極端災(zāi)害預(yù)警，并完善巨災(zāi)保險(xiǎn)體系等。五是地方政府政策與實(shí)踐。高軍俠[16]、羅鋒華[17]等分別對(duì)提升河南省、福建省氣候變化適應(yīng)能力展開(kāi)分析，為地方因地制宜制定和完善適應(yīng)政策提供參考。

1.2 共詞聚類分析相關(guān)研究

學(xué)者一般借助共詞聚類內(nèi)容分析法對(duì)一段時(shí)間內(nèi)某一領(lǐng)域所發(fā)表文獻(xiàn)進(jìn)行挖掘，通過(guò)關(guān)鍵詞聚類分析發(fā)現(xiàn)這一時(shí)期研究熱點(diǎn)，其適用于多種學(xué)科，也有學(xué)者運(yùn)用此方法對(duì)政策文獻(xiàn)進(jìn)行定量研究?；诠苍~聚類分析，黃萃等[18]研究了不同時(shí)期中國(guó)科技創(chuàng)新政策演進(jìn)；鄭石明等[19]以中央頒布的環(huán)境政策為對(duì)象，梳理中央環(huán)境政策發(fā)展脈絡(luò)。

1.3 簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)及研究趨勢(shì)

經(jīng)大量研究論證，共詞聚類方法是計(jì)量政策文本、挖掘其歷史演變路徑的有效研究方法，因而本文采用共詞聚類方法具有科學(xué)性。在研究主題方面，中國(guó)學(xué)者多探討中國(guó)氣候適應(yīng)政策整體建構(gòu)，在具體政策類別分析中更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策作用機(jī)制，或者從關(guān)鍵領(lǐng)域視角對(duì)受氣候影響突出的領(lǐng)域提出政策建議?？傮w來(lái)看，氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域缺乏對(duì)科技政策的系統(tǒng)研究，適應(yīng)氣候變化的科技政策的作用機(jī)制尚不明晰。

基于此，對(duì)2007—2020年適應(yīng)氣候變化的中央科技政策變遷階段及其特點(diǎn)進(jìn)行研究，梳理不同時(shí)期政策重點(diǎn)，厘清過(guò)去的政策和經(jīng)驗(yàn)如何塑造現(xiàn)有政策，指引適應(yīng)氣候變化科技政策未來(lái)發(fā)展方向，并為更好發(fā)揮政策保障作用和引導(dǎo)規(guī)范適應(yīng)氣候變化科技發(fā)展提供參考。

2 政策文本來(lái)源與分析方法

2.1 政策文本來(lái)源

2007年頒布出臺(tái)《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，首次系統(tǒng)闡述了應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)任務(wù)，適應(yīng)氣候變化政策及實(shí)踐由此拉開(kāi)序幕。本文以中國(guó)2007年以來(lái)中央政府、生態(tài)環(huán)境部、科學(xué)技術(shù)部、中國(guó)氣象局、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門頒布的適應(yīng)氣候變化科技政策為研究對(duì)象，通過(guò)政府官方網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等收集相關(guān)政策文件。剔除重復(fù)和無(wú)關(guān)政策文本，最終遴選出2007—2020年中國(guó)適應(yīng)氣候變化中央科技政策文件212份，包括法律、決定、實(shí)施辦法、綱領(lǐng)、規(guī)劃等政府文件形式。

2.2 分析方法

本文構(gòu)建各項(xiàng)政策文件主題詞，根據(jù)主題詞出現(xiàn)頻率進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，確定高頻主題詞。通過(guò)共詞和聚類分析高頻主題詞確定不同時(shí)期政策焦點(diǎn)，發(fā)掘適應(yīng)氣候變化中央科技政策演進(jìn)邏輯。

(1)主題詞構(gòu)造。在圖書(shū)館學(xué)領(lǐng)域，“主題詞”是以表達(dá)文獻(xiàn)主題和文獻(xiàn)檢索為目標(biāo)的新型情報(bào)檢索詞匯。主題詞構(gòu)造有助于明確各項(xiàng)政策的核心要義，是探究一定時(shí)期政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。采用TF-IDF(Term Frequency-Inverse Document Frequency，詞頻—逆文件頻率)算法為每份政策文本提取關(guān)鍵詞。與傳統(tǒng)只將高詞頻作為判斷關(guān)鍵詞單一標(biāo)準(zhǔn)不同，該算法引入逆文件頻率(IDF)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)該關(guān)鍵詞的文件數(shù)量，判斷其是否具有較高代表性和區(qū)別能力。一般而言，逆文件頻率越高的關(guān)鍵詞區(qū)分力越強(qiáng)，應(yīng)予以保留。因此，在統(tǒng)計(jì)政策文件關(guān)鍵詞的過(guò)程中，采用TF-IDF算法可以過(guò)濾高頻常見(jiàn)詞，保留真正有利于預(yù)測(cè)主題的關(guān)鍵詞。例如，“氣候變化”是一個(gè)無(wú)效高頻詞，運(yùn)用TF-IDF算法可有效將其規(guī)避。此外，為保證主題詞專業(yè)性，對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行人工規(guī)范化處理，如將“科普”“宣傳”合并為“科普宣傳”，提高主題詞精確性，克服大量同義主題詞冗雜重復(fù)的弊端。

(2)共詞與聚類分析。首先進(jìn)行共詞分析，以高頻主題詞成對(duì)出現(xiàn)在相同文件中的次數(shù)為依據(jù)，判斷主題詞之間的共現(xiàn)強(qiáng)度。然后，將不同高頻主題詞按相似共現(xiàn)強(qiáng)度進(jìn)行聚類，形成不同的政策群組，表示某一時(shí)期政策聚焦點(diǎn)。按照上述方法，構(gòu)建共詞矩陣，通過(guò)Ochiia系數(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，得到相異矩陣，將其導(dǎo)入SPSS軟件進(jìn)行系統(tǒng)聚類處理，利用聚類群組表示政策網(wǎng)絡(luò)。

3 中國(guó)適應(yīng)氣候變化科技政策變遷實(shí)證研究

根據(jù)IPCC報(bào)告和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)的各次締約方會(huì)議(COP)以及中國(guó)適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略，將氣候變化適應(yīng)性科技政策演進(jìn)歷程劃分為3個(gè)階段(見(jiàn)圖1)。一是政策起始階段(2007-2010年)。2007年COP13會(huì)議上簽署的《巴厘島行動(dòng)計(jì)劃》首次提出“增進(jìn)氣候變化適應(yīng)行動(dòng)”，國(guó)際公約開(kāi)始將氣候變化“適應(yīng)”與“減緩”置于同等重要地位。作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的一員，中國(guó)嚴(yán)格遵守“制定、履行、發(fā)布并經(jīng)常更新應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案”的規(guī)定[20]，于2007年出臺(tái)并落實(shí)中國(guó)第一部氣候變化領(lǐng)域的國(guó)家方案[21]——《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家方案》)。《國(guó)家方案》指出了氣候適應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域以及相關(guān)科技任務(wù)，為適應(yīng)氣候變化科技工作的開(kāi)展和具體政策制定提供了戰(zhàn)略部署。以2007年為開(kāi)端，全球?qū)夂蜃兓m應(yīng)的重視程度有所提高，中國(guó)也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)科技政策加以保障。二是政策深化階段(2011-2015年)。2011年COP17德班會(huì)議達(dá)成了執(zhí)行《坎昆協(xié)定》的關(guān)鍵因素，其中涵蓋建立全球氣候適應(yīng)體系的行動(dòng)方向，并提出科技支撐在適應(yīng)行動(dòng)中發(fā)揮重要作用。同年，由科學(xué)技術(shù)部社會(huì)發(fā)展科技司牽頭編著的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化發(fā)展戰(zhàn)略研究》[22]是中國(guó)首部專門戰(zhàn)略的系統(tǒng)研究，標(biāo)志著中國(guó)適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略以及相關(guān)科技決策更為深化與具體。在此階段，國(guó)際國(guó)內(nèi)氣候變化適應(yīng)從理念走向?qū)嵺`，并日益突出科技的作用。三是成熟演進(jìn)階段(2016-2020年)?！栋屠鑵f(xié)定》和《卡托維茨細(xì)則》相繼通過(guò)，標(biāo)志著國(guó)際上適應(yīng)氣候變化政策體系已經(jīng)形成。2016年中國(guó)步入“十三五”時(shí)期，相繼在林業(yè)、城市等領(lǐng)域頒布?xì)夂蜻m應(yīng)專項(xiàng)行動(dòng)方案，適應(yīng)氣候變化科技政策由集中走向精細(xì)化。

圖1 中國(guó)適應(yīng)氣候變化科技政策階段劃分
Fig.1 Phasing of China's climate change adaptation science and technology policies

3.1 政策起始階段(2007-2010年)

2007年《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》標(biāo)志中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步，其對(duì)重點(diǎn)適應(yīng)領(lǐng)域以及相關(guān)科技工作提供了明確戰(zhàn)略導(dǎo)向。中央各部門也出臺(tái)一系列文件，包括《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》《全國(guó)水土保持科技發(fā)展規(guī)劃綱要》等。這一階段共有適應(yīng)氣候變化中央科技政策43份，高頻主題詞按頻次排列如表1所示，涵蓋“監(jiān)測(cè)”“資金”“技術(shù)推廣”“研究”“海洋”“預(yù)警”等。經(jīng)過(guò)共詞聚類，26個(gè)高頻主題詞組成5個(gè)政策群組，代表這一階段適應(yīng)氣候變化科技政策的5個(gè)焦點(diǎn)，如圖2所示。

圖2 2007-2010年適應(yīng)氣候變化科技政策高頻主題詞聚類分析
Fig.2 Clustering analysis of high-frequency topic words of climate change adaptation science and technology policies (2007-2010)

表1 2007-2010年適應(yīng)氣候變化科技政策高頻主題詞
Tab.1 High-frequency topic words in science and technology policies for climate change adaptation (2007-2010)

為了解各群組的確切含義，對(duì)各主題詞代表的文件進(jìn)行閱讀，并結(jié)合圖1總結(jié)該階段政策焦點(diǎn)。一是適應(yīng)氣候變化重點(diǎn)領(lǐng)域課題項(xiàng)目。增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化關(guān)鍵技術(shù)的科研引導(dǎo)，包括旱作農(nóng)業(yè)集雨保水補(bǔ)灌技術(shù)、抗災(zāi)節(jié)本增效技術(shù)、沿海防護(hù)林抗逆性植物選育技術(shù)等。運(yùn)用“科技計(jì)劃”政策工具，通過(guò)經(jīng)費(fèi)撥付、人才培養(yǎng)等方式，促進(jìn)抗逆作物培育與提高自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。二是氣候適應(yīng)宣傳。在應(yīng)對(duì)氣候變化的起始階段，通過(guò)教育培訓(xùn)等政策工具，向公眾滲透救急避險(xiǎn)知識(shí)，提高公眾對(duì)氣候適應(yīng)的科學(xué)意識(shí)和實(shí)際本領(lǐng)。三是綜合觀測(cè)能力與數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。氣象、海洋、林業(yè)、水土保持等關(guān)鍵領(lǐng)域出臺(tái)的科技規(guī)劃綱要均強(qiáng)調(diào)要提升災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，提高災(zāi)害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。同時(shí)，促進(jìn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳輸與集成水平。四是重點(diǎn)領(lǐng)域資金支持與人才保障。中央采取財(cái)政補(bǔ)貼、預(yù)算安排等政策工具，多渠道增強(qiáng)技術(shù)資金投入，為適應(yīng)氣候變化技術(shù)工程(如病險(xiǎn)水庫(kù)加固除險(xiǎn)、森林防火、節(jié)水灌溉等)提供支持。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新人才流動(dòng)與培養(yǎng)，加強(qiáng)研發(fā)隊(duì)伍建設(shè)。五是重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展規(guī)劃。各關(guān)鍵領(lǐng)域科技發(fā)展總體規(guī)劃中融入了氣候變化適應(yīng)內(nèi)容，并提出重視相關(guān)推廣應(yīng)用。

3.2 政策深化階段(2011-2015年)

“十二五”期間，應(yīng)對(duì)氣候變化受到國(guó)家高度重視?！笆逡?guī)劃綱要”中明確指出要增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力，此后發(fā)布的《“十二五”國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，為有關(guān)科技活動(dòng)賦予了新的時(shí)代任務(wù)。2013年國(guó)家發(fā)展改革委正式出臺(tái)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，對(duì)統(tǒng)籌開(kāi)展適應(yīng)工作、強(qiáng)化技術(shù)支撐作用作出了總體部署。這一階段共有適應(yīng)氣候變化中央科技政策94份，高頻主題詞按頻次排列如表2所示，涵蓋“抗旱”“隊(duì)伍建設(shè)”“人才”“財(cái)政”“基地”等。48個(gè)高頻主題詞經(jīng)過(guò)共詞聚類，形成8個(gè)政策群組，代表這一階段適應(yīng)氣候變化中央科技政策的8個(gè)聚焦點(diǎn)。其中，除“綜合觀測(cè)能力建設(shè)”外，其它政策聚焦點(diǎn)均已發(fā)生變化，如圖3所示。

圖3 2011-2015年適應(yīng)氣候變化科技政策高頻主題詞聚類分析
Fig.3 Clustering analysis of high-frequency topic words of climate change adaptation science and technology policies (2011-2015)

表2 2011-2015年適應(yīng)氣候變化科技政策高頻主題詞
Tab.2 High-frequency topic words in science and technology policies for climate change adaptation (2011-2015)

為了解各群組的確切含義，對(duì)各主題詞代表的文件進(jìn)行閱讀，并結(jié)合圖2總結(jié)該階段政策焦點(diǎn)。一是適應(yīng)工程建設(shè)資金投入。這一時(shí)期，財(cái)政補(bǔ)助資金仍重點(diǎn)流向適應(yīng)氣候變化的重大工程建設(shè)，并向水利工程、農(nóng)田水利基本設(shè)施建設(shè)、天然林資源保護(hù)工程傾斜。同時(shí)，出臺(tái)配套資金管理辦法，為適應(yīng)氣候變化重大工程實(shí)施提供資金支持，并強(qiáng)化監(jiān)管，提高技術(shù)資金使用效率。二是海綿城市建設(shè)及其金融支持。氣候變化帶來(lái)的降雨激增是造成城市內(nèi)澇的重要原因，而海綿城市建設(shè)是解決此問(wèn)題的重大工程舉措，有助于增強(qiáng)城市氣候韌性。2014年頒布的《海綿城市建設(shè)指南》，為海綿城市試點(diǎn)建設(shè)提供了技術(shù)信息。此后，海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系等政策陸續(xù)出臺(tái)，通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)這一環(huán)境面科技政策工具對(duì)海綿城市這一適應(yīng)氣候變化重點(diǎn)工程加以規(guī)范。在建設(shè)資金支持方面，綜合采用財(cái)政和金融政策，融合PPP模式，拓寬資金渠道，為各試點(diǎn)建設(shè)海綿城市提供資金保障。三是抗逆品種研發(fā)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。在林業(yè)、農(nóng)業(yè)抗逆品種研發(fā)選育技術(shù)方面提供政策引導(dǎo)，同時(shí)，出臺(tái)有關(guān)專項(xiàng)政策行動(dòng)方案，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)、假冒抗逆新品種等違法行為，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)?！?015年林業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施推進(jìn)計(jì)劃》明確規(guī)定，要提高林業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用效益、保護(hù)效果、管理和服務(wù)水平。這有利于加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，為抗逆性強(qiáng)的林業(yè)植物新品種培育與轉(zhuǎn)化提供支撐。四是人才培育。人才培育與資金支持分離，成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，表明此階段對(duì)這一領(lǐng)域的關(guān)注度明顯提升。推動(dòng)國(guó)際合作和交流，提高創(chuàng)新人才研究水平，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)推廣和應(yīng)用人才隊(duì)伍培育。例如，農(nóng)業(yè)適應(yīng)技術(shù)實(shí)用人才帶頭人機(jī)制、“百萬(wàn)漁民大培訓(xùn)行動(dòng)”等科技服務(wù)政策促進(jìn)了適應(yīng)氣候技術(shù)應(yīng)用人才培育。五是研發(fā)推廣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一時(shí)期，在適應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域的政策中，更加重視科技創(chuàng)新基地、應(yīng)用研究示范基地、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、長(zhǎng)期科研試驗(yàn)示范基地等科技基礎(chǔ)設(shè)施的完善和規(guī)范化管理，保障科學(xué)研究持續(xù)開(kāi)展，促進(jìn)科技應(yīng)用。六是農(nóng)業(yè)適應(yīng)技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)。為提高農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化中異常天氣的能力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，出臺(tái)了一系列病蟲(chóng)害防治、小麥抗旱保播、農(nóng)機(jī)抗旱排澇等技術(shù)指導(dǎo)政策，組成了一個(gè)新的政策主題。七是綜合觀測(cè)能力建設(shè)。提高氣候變化以及極端事件監(jiān)測(cè)、預(yù)估、應(yīng)急能力依然是中國(guó)適應(yīng)氣候變化技術(shù)發(fā)展的重要方向，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系不斷發(fā)展，對(duì)于預(yù)警信息效率、覆蓋面與精確度的要求不斷提高。八是水土保持教育與數(shù)據(jù)管理。水土保持基本教育不斷深化，2012年建成第一批全國(guó)中小學(xué)水土保持教育社會(huì)實(shí)踐基地，并且建立水土保持科技示范園區(qū)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和退出機(jī)制，規(guī)范園區(qū)管理。水土流失監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)完善與教育同等重要，“融合”成為這一時(shí)期具有重要意義的政策聚焦點(diǎn)。

這一階段是中國(guó)適應(yīng)氣候變化科技政策的深化階段，出臺(tái)了一系列具體政策。在政策工具使用上，通過(guò)科技資金投入、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)等供給面，以及目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等環(huán)境面科技政策工具，為適應(yīng)技術(shù)的研發(fā)、使用、推廣和市場(chǎng)化提供政策支撐。

3.3 成熟演進(jìn)階段(2016-2020年)

與“十二五”時(shí)期有所不同，“十三五規(guī)劃綱要”中將“增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力”改為“主動(dòng)適應(yīng)氣候變化”。這體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)氣候變化的認(rèn)知向更深層次發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在科學(xué)基礎(chǔ)上提高管控氣候風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)意識(shí)和實(shí)際本領(lǐng)。2016年起，適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域相繼出臺(tái)具體行動(dòng)方案，結(jié)合實(shí)際情況，采取針對(duì)性策略。2017年出臺(tái)的《“十三五”應(yīng)對(duì)氣候變化科技創(chuàng)新規(guī)劃》進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，針對(duì)中國(guó)有關(guān)科技創(chuàng)新存在的問(wèn)題，為全面提升理論研究及技術(shù)研發(fā)水平提供指導(dǎo)。這一階段共有適應(yīng)氣候變化中央科技政策75份，主題詞按頻次排列如表3所示，高頻主題詞涵蓋“農(nóng)業(yè)”“防災(zāi)減災(zāi)”“示范”“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“水土保持”“應(yīng)用”等。

表3 2016-2020年適應(yīng)氣候變化科技政策高頻主題詞
Tab.3 High-frequency topic words in science and technology policies for climate change adaptation (2016-2020)

經(jīng)過(guò)共詞聚類，46個(gè)高頻主題詞仍形成8個(gè)政策聚焦點(diǎn)，但在具體內(nèi)容上有一些新變化，如圖4所示。

圖4 2016-2020年適應(yīng)氣候變化科技政策高頻主題詞聚類分析
Fig.4 Clustering analysis of high-frequency topic words of climate change adaptation science and technology policies (2016-2020)

為了解各群組的確切含義，對(duì)各主題詞代表的文件進(jìn)行閱讀，并結(jié)合圖3總結(jié)該階段政策焦點(diǎn)。一是為病蟲(chóng)害防治提供資金支持。此階段，部分財(cái)政資金的支出用于病蟲(chóng)綠色防控技術(shù)示范推廣，加強(qiáng)病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和防控技術(shù)指導(dǎo)，確保重大病蟲(chóng)疫情不會(huì)大面積爆發(fā)成災(zāi)。二是抗逆技術(shù)等轉(zhuǎn)化與推廣。對(duì)林業(yè)、農(nóng)業(yè)抗逆技術(shù)成果轉(zhuǎn)化與推廣的重視程度有所增強(qiáng)，形成獨(dú)立群組。改革基層農(nóng)技推廣體系，搭建防汛抗旱減災(zāi)裝備與工程技術(shù)交流平臺(tái)，分享最新科研成果信息，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。三是水利科技示范先導(dǎo)。水利適應(yīng)氣候變化能力在此階段聚合為一組，成為較為突出的政策聚焦點(diǎn)。節(jié)水灌溉技術(shù)、海綿城市工程技術(shù)、水土保持技術(shù)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)一步加強(qiáng)，更加注重水利科技領(lǐng)域的示范先導(dǎo)作用?！秶?guó)家水土保持科技示范園區(qū)評(píng)定辦法》《開(kāi)展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件的出臺(tái)，更加強(qiáng)化了水利科技示范工作，促進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善。四是研發(fā)體制創(chuàng)新。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域建成具有開(kāi)拓性的科技創(chuàng)新聯(lián)盟，打破各專業(yè)、學(xué)科、區(qū)域和單位界限，形成科學(xué)合理的協(xié)同創(chuàng)新布局，培育多元?jiǎng)?chuàng)新主體[23]。在適應(yīng)氣候變化方面，小麥赤霉病綜合防控協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟成為標(biāo)桿聯(lián)盟，聯(lián)盟內(nèi)協(xié)作研發(fā)出一批赤霉病抗性達(dá)中抗以上的小麥新品種，并研制出配套防治藥劑[24]。五是重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是重要的環(huán)境面科技政策工具，直接對(duì)技術(shù)特性進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。此階段，出臺(tái)了一系列氣候適應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范，包括海洋、氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則、病蟲(chóng)害防治技術(shù)規(guī)范等。六是自然災(zāi)害應(yīng)急能力建設(shè)。此前，“應(yīng)急能力”往往與“綜合觀測(cè)能力”融合，在此階段兩者單獨(dú)成組，說(shuō)明這兩個(gè)領(lǐng)域的關(guān)注度持續(xù)提高。極端事件應(yīng)急能力是適應(yīng)氣候變化共性技術(shù)的重要組成部分，此階段先后出臺(tái)有關(guān)工作指導(dǎo)意見(jiàn)、發(fā)展規(guī)劃以及資金管理辦法，為完善應(yīng)急技術(shù)和提高氣象、海洋、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控能力以及救災(zāi)響應(yīng)能力提供指引。七是綜合觀測(cè)能力信息化發(fā)展。“綜合觀測(cè)能力”被3個(gè)階段持續(xù)關(guān)注，強(qiáng)調(diào)信息化在數(shù)據(jù)管理方面的應(yīng)用。八是人才隊(duì)伍培育與技術(shù)集成示范?！叭瞬排嘤笔?個(gè)階段持續(xù)關(guān)注的政策主題，此外，各領(lǐng)域科技規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)適應(yīng)技術(shù)集成示范。例如，2017年7月出臺(tái)的《國(guó)家林業(yè)局促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》明確指出，“充分發(fā)揮科技項(xiàng)目示范窗口效應(yīng)和帶動(dòng)作用”[25]，引導(dǎo)適應(yīng)氣候變化、防控森林災(zāi)害等林業(yè)科技成果對(duì)接林業(yè)發(fā)展需求。

本階段適應(yīng)氣候變化科技政策呈現(xiàn)成熟演進(jìn)態(tài)勢(shì)，各項(xiàng)技術(shù)保障政策在持續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ)上具有一定創(chuàng)新性，政策工具的使用多元并重。整體反映中國(guó)“十三五”時(shí)期氣候適應(yīng)政策與科學(xué)形成聯(lián)動(dòng)，為有序開(kāi)展各項(xiàng)科技工作提供良好環(huán)境。

4 政策變遷邏輯

運(yùn)用政策文本計(jì)量方式，對(duì)適應(yīng)氣候變化中央科技政策進(jìn)行階段劃分，探究不同時(shí)期政策偏好。研究發(fā)現(xiàn)，不同階段政策焦點(diǎn)呈現(xiàn)漸進(jìn)演化趨勢(shì)，如圖5所示。

圖5 政策焦點(diǎn)階段演進(jìn)
Fig.5 Stage evolution of policy focuses

適應(yīng)氣候變化中央科技政策在適應(yīng)技術(shù)研發(fā)、適應(yīng)技術(shù)成果應(yīng)用與推廣、適應(yīng)技術(shù)資金保障、監(jiān)測(cè)應(yīng)急能力發(fā)展規(guī)劃以及水利科技發(fā)展支持五大主題內(nèi)具有顯著變遷，這與科技政策理論以及中國(guó)適應(yīng)氣候變化科技工作具體目標(biāo)相吻合。首先，科技政策包含促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)以及促進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用擴(kuò)散的雙重政策。中國(guó)在政策變遷全過(guò)程圍繞上述兩大主題制定政策，體現(xiàn)了中央適應(yīng)氣候變化科技政策的科學(xué)性。其次，《國(guó)家適應(yīng)氣候變化科技發(fā)展戰(zhàn)略》明確指出中國(guó)到2030年適應(yīng)氣候變化科技發(fā)展主要任務(wù)，包括“適應(yīng)科技資金投入比例達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平”、“實(shí)現(xiàn)極端氣象事件預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)的有機(jī)融合”、“基本完成重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的適應(yīng)技術(shù)體系構(gòu)建”等[1]。適應(yīng)技術(shù)資金保障、監(jiān)測(cè)應(yīng)急能力發(fā)展規(guī)劃以及水利科技支持這三大政策主題，體現(xiàn)了中國(guó)氣候適應(yīng)技術(shù)轉(zhuǎn)型規(guī)劃的集中發(fā)力點(diǎn)。

對(duì)適應(yīng)氣候變化中央科技政策焦點(diǎn)進(jìn)行分析可知，各主題存在相異演變模式。一是適應(yīng)技術(shù)研發(fā)中，人才培育一直呈現(xiàn)穩(wěn)定演進(jìn)趨勢(shì)，體現(xiàn)中國(guó)培養(yǎng)適應(yīng)氣候變化技術(shù)隊(duì)伍的決心。在具體項(xiàng)目研發(fā)上，早期在國(guó)家科技支撐計(jì)劃中發(fā)布有關(guān)課題項(xiàng)目予以引導(dǎo)，而后對(duì)農(nóng)業(yè)抗逆選育技術(shù)方面有所偏重，同時(shí)，更加注重技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施完善和規(guī)范管理，后期建成各類技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，研發(fā)體制不斷完善。二是適應(yīng)技術(shù)推廣與應(yīng)用主題不斷變革。在推廣方面，從政策起始階段強(qiáng)調(diào)對(duì)適應(yīng)基本知識(shí)的科普宣傳，到逐漸加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮平臺(tái)對(duì)技術(shù)推廣、人員培訓(xùn)、科普知識(shí)的整合能力。隨著多項(xiàng)適應(yīng)工程建造以及適應(yīng)新技術(shù)研發(fā)的推進(jìn)，對(duì)技術(shù)集成示范的要求不斷提高。此外，從提及重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)推廣到細(xì)化為農(nóng)業(yè)抗逆技術(shù)的推廣，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)抗逆技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化的重視。在應(yīng)用方面，從技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)演化為出臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高應(yīng)用過(guò)程規(guī)范性。三是適應(yīng)技術(shù)資金保障向更為細(xì)化的領(lǐng)域提供資金支持，資金投入方向更具針對(duì)性。四是監(jiān)測(cè)應(yīng)急能力保障領(lǐng)域發(fā)展較為穩(wěn)定，一直是中國(guó)氣候適應(yīng)技術(shù)政策強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。自政策深化階段開(kāi)始，應(yīng)急能力建設(shè)成為獨(dú)立的政策聚焦點(diǎn)，氣候變化極端事件響應(yīng)及時(shí)性不斷增強(qiáng)。五是水利科技作為適應(yīng)氣候變化的重要技術(shù)領(lǐng)域，其保障政策也不斷變遷。以重視有關(guān)基礎(chǔ)教育、提出海綿城市建設(shè)為開(kāi)端，隨著技術(shù)研究和實(shí)踐不斷深化，政策重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到水利科技示范先導(dǎo)方面。不斷深化水土保持教育、技術(shù)應(yīng)用示范，推動(dòng)海綿城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。

5 結(jié)語(yǔ)

5.1 結(jié)論與建議

對(duì)中國(guó)適應(yīng)氣候變化政策變遷邏輯進(jìn)行分析，可以挖掘政策導(dǎo)向明晰度、政策工具選擇模式以及政策全面程度等。首先，為促進(jìn)適應(yīng)技術(shù)研發(fā)以及科技成果轉(zhuǎn)化，中國(guó)在隊(duì)伍建設(shè)、體制創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面出臺(tái)了相關(guān)政策和規(guī)定，已建成一系列重點(diǎn)領(lǐng)域科技示范園與示范基地，并出臺(tái)了支持與規(guī)范政策，這為中國(guó)適應(yīng)氣候變化科技發(fā)展提供了有力的方向引導(dǎo)。其次，當(dāng)前氣候適應(yīng)政策仍存在政策工具不全面的問(wèn)題。在政策推進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)大多采用環(huán)境面政策工具，以改善技術(shù)創(chuàng)新及其應(yīng)用環(huán)境，以及供給面政策工具，以改善人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等要素供給情況。但是，也存在一些問(wèn)題，如供給面政策工具使用不到位，適應(yīng)科技信息資源政策缺失，需求面工具使用欠缺，缺乏公共技術(shù)采購(gòu)、產(chǎn)品采購(gòu)?fù)扑]等以擴(kuò)大需求為目標(biāo)的政策工具。再次，適應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域科技政策覆蓋不足。對(duì)水利科技較為重視，但是，受氣候變化影響較大的人體健康、生物多樣性等領(lǐng)域缺乏明確的科技政策導(dǎo)向。最后，氣候變化適應(yīng)性科技政策專門化不足。雖然相關(guān)政策不斷細(xì)化和深化，但科技政策始終融合于各領(lǐng)域科技規(guī)劃或適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略布局之中，或者相關(guān)政策過(guò)于零散，缺乏專項(xiàng)政策作出系統(tǒng)闡釋，頂層設(shè)計(jì)不足，分領(lǐng)域問(wèn)題導(dǎo)向的特點(diǎn)突出。

根據(jù)上述結(jié)論，結(jié)合前文政策嬗變軌跡分析，為中國(guó)適應(yīng)氣候變化中央科技政策完善提出以下建議：

(1)繼續(xù)發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，助力技術(shù)研發(fā)推廣。一是中國(guó)應(yīng)在完善氣候變化適應(yīng)科技研發(fā)實(shí)驗(yàn)室、研究中心的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域科研人才培養(yǎng)，制定有關(guān)中長(zhǎng)期規(guī)劃。開(kāi)拓國(guó)際視野，推動(dòng)建成適應(yīng)技術(shù)科研國(guó)際項(xiàng)目，選拔優(yōu)秀人才參與國(guó)際合作，培養(yǎng)國(guó)際適應(yīng)科技領(lǐng)軍隊(duì)伍。二是在研發(fā)體制方面，科技創(chuàng)新聯(lián)盟的優(yōu)越性日益凸顯。中國(guó)應(yīng)結(jié)合不同適應(yīng)領(lǐng)域特征，引導(dǎo)海岸帶、水資源等領(lǐng)域適應(yīng)科技創(chuàng)新聯(lián)盟的建立，整合研發(fā)力量，強(qiáng)化協(xié)同研發(fā)合力。三是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，擴(kuò)大領(lǐng)域，加大力度，為適應(yīng)科技研發(fā)提供平等的法治環(huán)境，激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新積極性。四是在科研方向引導(dǎo)方面，突出重點(diǎn)，提高技術(shù)研發(fā)導(dǎo)向的全面性、明確性。例如，加大人體健康領(lǐng)域支持力度，出臺(tái)專門政策對(duì)健康脆弱性評(píng)估等給予保障。五是在推廣方面，向適應(yīng)氣候變化專門化方向發(fā)展，引導(dǎo)建立以適應(yīng)氣候變化為主題的科技示范園、示范基地，同時(shí)，發(fā)揮科普宣傳的教育功能。六是在應(yīng)用方面，增強(qiáng)技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)和培訓(xùn)，加強(qiáng)適應(yīng)技術(shù)落地。繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用，增加適應(yīng)技術(shù)和工程建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，保證適應(yīng)技術(shù)應(yīng)用、適應(yīng)工程執(zhí)行嚴(yán)格有效。

(2)擴(kuò)大政策覆蓋面，支撐全領(lǐng)域氣候適應(yīng)。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人體健康、生物多樣性等適應(yīng)氣候變化關(guān)鍵領(lǐng)域科技發(fā)展的重視，出臺(tái)相應(yīng)科技政策引導(dǎo)氣候健康基礎(chǔ)研究，推進(jìn)棲息地恢復(fù)與物種保護(hù)工程建設(shè)等。

(3)豐富政策工具，健全技術(shù)導(dǎo)向體系。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上強(qiáng)化需求面科技政策工具使用，增加以科技信息資源政策為代表的供給面政策工具，如出臺(tái)防汛抗旱產(chǎn)品政府采購(gòu)清單，整合并發(fā)布適應(yīng)產(chǎn)品信息，促進(jìn)適應(yīng)技術(shù)轉(zhuǎn)化。建立涵蓋國(guó)內(nèi)外先進(jìn)適應(yīng)工程、技術(shù)以及應(yīng)用信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，減少適應(yīng)科技創(chuàng)新中的信息不對(duì)稱。

(4)出臺(tái)專項(xiàng)政策，明確適應(yīng)科技任務(wù)。適應(yīng)氣候變化的科技建設(shè)需要具有系統(tǒng)意識(shí)以及綜合能力，頒布適應(yīng)氣候變化科技專項(xiàng)政策，有助于將不同領(lǐng)域、技術(shù)以及政策加以統(tǒng)籌，為適應(yīng)科技行動(dòng)的展開(kāi)提供系統(tǒng)指引。

5.2 研究不足與展望

本文采用共詞聚類研究方法，對(duì)中央適應(yīng)氣候變化科技政策進(jìn)行文本分析，梳理政策主題變遷邏輯，對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出政策建議，但仍存在一定不足。首先，未對(duì)省級(jí)或城市政策文本進(jìn)行選取和分析，未來(lái)可以針對(duì)中國(guó)“氣候適應(yīng)型城市”科技政策進(jìn)行實(shí)證研究，探究科技政策擴(kuò)散以及地方層面科技政策在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的作用機(jī)制。其次，未結(jié)合政策效果對(duì)適應(yīng)氣候變化科技政策的作用進(jìn)行驗(yàn)證，未來(lái)研究可以結(jié)合氣候適應(yīng)效果，探尋科技政策與氣候適應(yīng)之間的關(guān)系，明確科技政策的現(xiàn)實(shí)效用。