中國適應氣候變化的科技政策變遷與展望

氣候危機是全球環(huán)境治理面臨的重大困境，自20世紀90年代起，大部分國家逐漸意識到氣候變化問題的嚴重性并開始采取行動?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)中，“適應(adaptation)”和“減緩(mitigation)”被視為應對氣候變化的兩種主要路徑。以降低系統(tǒng)脆弱性，提高氣候風險防控能力為目標，適應氣候變化逐漸走入各國視野。科技進步與應用是一切適應活動的基石，認知氣候變化事實與成因以及采取有效的氣候適應措施，都需要以科學研究和技術創(chuàng)新為基礎。國際上，氣候變化適應技術主要包含工程措施、重點領域新型技術方法、基于自然的解決方法(NBS)以及管理服務等軟技術4類[1]。政策是科技發(fā)展的“沃土”，公共科技政策的制定和出臺為適應技術發(fā)揮先導引領作用提供強有力的驅動。

對于科技政策，目前尚未有一致定義。Lundvall等[2]將科技政策定義為“政府為實現(xiàn)國家目標而采取的促進科學技術知識的生產(chǎn)、擴散和應用的相關政策”；羅偉[3]提出，科技政策應包含科學發(fā)展推動政策、技術進步支持政策及相關管理政策3類。綜上，科技政策應包含促進科學技術創(chuàng)新研發(fā)以及促進科學技術應用擴散的雙重政策。結合適應技術分類，本文將適應氣候變化的科技政策定義為政府為引導、規(guī)范及約束適應氣候變化的工程措施、新型技術、基于自然的解決方法、軟技術等研發(fā)、應用以及產(chǎn)業(yè)化過程而制定的公共政策總稱。

2020年9月，習近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布了“努力爭取 2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標。在全球氣候治理機制下，中國逐漸承擔起引領者的角色，在治理氣候變化進程中，不斷深化適應領域的科技政策戰(zhàn)略部署，積極為適應技術研發(fā)、創(chuàng)新以及應用創(chuàng)造良好政策環(huán)境。由此，本文將探究中國適應氣候變化的中央科技政策演變階段與變遷軌跡，并為完善適應氣候變化科技政策體系提出參考建議。

1 文獻綜述與評價

1.1 氣候適應政策相關研究

學者主要從以下幾個方面對氣候適應政策進行探究。一是國際經(jīng)驗借鑒，對全球主要發(fā)達國家(如英國、德國、法國)、主要新興經(jīng)濟體國家(如印度、南非、巴西)及其它國家適應氣候政策經(jīng)驗進行總結。曾靜靜[4]、孫傅[5]、陳馨[6]、付琳[7]等均指出，與其它國家和組織相比，中國在國家戰(zhàn)略、體制機制建設、政策落實及監(jiān)管、國際合作等政策領域還需付出更多努力；劉影等[8]通過與澳大利亞、美國、歐盟、印度等國家或組織作對比，提出中國應將生物多樣性領域作為國家整體適應戰(zhàn)略重點。二是政策宏觀探究。潘家華等[9]首次建立了有關分析體系，對中國適應政策選擇進行了研究；馮相昭[10]從個案角度研究氣候變化適應策略的認知基礎，為公民參與的適應行動提供依據(jù)；張雪艷等[11]采用構成要素評估方法，對中央適應氣候變化政策進行半定量評估，對中國適應政策目標、推廣監(jiān)督以及利益相關方的重要性進行評價，并提出改進建議。三是具體類別政策分析。傅東平[12]分析財政政策對提高中國氣候適應性的影響，研究發(fā)現(xiàn)轉移支付、稅收以及財政投資等工具有助于提高氣候適應領域資源配置效率。四是關鍵領域政策研究。仉天宇[13]、曾以禹[14]、王向陽[15]等對中國海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等領域適應政策進行研究，提出應加強專項科技行動、觀測、極端災害預警，并完善巨災保險體系等。五是地方政府政策與實踐。高軍俠[16]、羅鋒華[17]等分別對提升河南省、福建省氣候變化適應能力展開分析，為地方因地制宜制定和完善適應政策提供參考。

1.2 共詞聚類分析相關研究

學者一般借助共詞聚類內(nèi)容分析法對一段時間內(nèi)某一領域所發(fā)表文獻進行挖掘，通過關鍵詞聚類分析發(fā)現(xiàn)這一時期研究熱點，其適用于多種學科，也有學者運用此方法對政策文獻進行定量研究?；诠苍~聚類分析，黃萃等[18]研究了不同時期中國科技創(chuàng)新政策演進；鄭石明等[19]以中央頒布的環(huán)境政策為對象，梳理中央環(huán)境政策發(fā)展脈絡。

1.3 簡要評價及研究趨勢

經(jīng)大量研究論證，共詞聚類方法是計量政策文本、挖掘其歷史演變路徑的有效研究方法，因而本文采用共詞聚類方法具有科學性。在研究主題方面，中國學者多探討中國氣候適應政策整體建構，在具體政策類別分析中更多關注經(jīng)濟政策作用機制，或者從關鍵領域視角對受氣候影響突出的領域提出政策建議?？傮w來看，氣候變化適應領域缺乏對科技政策的系統(tǒng)研究，適應氣候變化的科技政策的作用機制尚不明晰。

基于此，對2007—2020年適應氣候變化的中央科技政策變遷階段及其特點進行研究，梳理不同時期政策重點，厘清過去的政策和經(jīng)驗如何塑造現(xiàn)有政策，指引適應氣候變化科技政策未來發(fā)展方向，并為更好發(fā)揮政策保障作用和引導規(guī)范適應氣候變化科技發(fā)展提供參考。

2 政策文本來源與分析方法

2.1 政策文本來源

2007年頒布出臺《中國應對氣候變化國家方案》，首次系統(tǒng)闡述了應對氣候變化的各項任務，適應氣候變化政策及實踐由此拉開序幕。本文以中國2007年以來中央政府、生態(tài)環(huán)境部、科學技術部、中國氣象局、國家林業(yè)和草原局等部門頒布的適應氣候變化科技政策為研究對象，通過政府官方網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫等收集相關政策文件。剔除重復和無關政策文本，最終遴選出2007—2020年中國適應氣候變化中央科技政策文件212份，包括法律、決定、實施辦法、綱領、規(guī)劃等政府文件形式。

2.2 分析方法

本文構建各項政策文件主題詞，根據(jù)主題詞出現(xiàn)頻率進行詞頻統(tǒng)計，確定高頻主題詞。通過共詞和聚類分析高頻主題詞確定不同時期政策焦點，發(fā)掘適應氣候變化中央科技政策演進邏輯。

(1)主題詞構造。在圖書館學領域，“主題詞”是以表達文獻主題和文獻檢索為目標的新型情報檢索詞匯。主題詞構造有助于明確各項政策的核心要義，是探究一定時期政策網(wǎng)絡的基礎。采用TF-IDF(Term Frequency-Inverse Document Frequency，詞頻—逆文件頻率)算法為每份政策文本提取關鍵詞。與傳統(tǒng)只將高詞頻作為判斷關鍵詞單一標準不同，該算法引入逆文件頻率(IDF)，通過統(tǒng)計出現(xiàn)該關鍵詞的文件數(shù)量，判斷其是否具有較高代表性和區(qū)別能力。一般而言，逆文件頻率越高的關鍵詞區(qū)分力越強，應予以保留。因此，在統(tǒng)計政策文件關鍵詞的過程中，采用TF-IDF算法可以過濾高頻常見詞，保留真正有利于預測主題的關鍵詞。例如，“氣候變化”是一個無效高頻詞，運用TF-IDF算法可有效將其規(guī)避。此外，為保證主題詞專業(yè)性，對關鍵詞進行人工規(guī)范化處理，如將“科普”“宣傳”合并為“科普宣傳”，提高主題詞精確性，克服大量同義主題詞冗雜重復的弊端。

(2)共詞與聚類分析。首先進行共詞分析，以高頻主題詞成對出現(xiàn)在相同文件中的次數(shù)為依據(jù)，判斷主題詞之間的共現(xiàn)強度。然后，將不同高頻主題詞按相似共現(xiàn)強度進行聚類，形成不同的政策群組，表示某一時期政策聚焦點。按照上述方法，構建共詞矩陣，通過Ochiia系數(shù)進行標準化處理，得到相異矩陣，將其導入SPSS軟件進行系統(tǒng)聚類處理，利用聚類群組表示政策網(wǎng)絡。

3 中國適應氣候變化科技政策變遷實證研究

根據(jù)IPCC報告和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)的各次締約方會議(COP)以及中國適應氣候變化戰(zhàn)略，將氣候變化適應性科技政策演進歷程劃分為3個階段(見圖1)。一是政策起始階段(2007-2010年)。2007年COP13會議上簽署的《巴厘島行動計劃》首次提出“增進氣候變化適應行動”，國際公約開始將氣候變化“適應”與“減緩”置于同等重要地位。作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的一員，中國嚴格遵守“制定、履行、發(fā)布并經(jīng)常更新應對氣候變化國家方案”的規(guī)定[20]，于2007年出臺并落實中國第一部氣候變化領域的國家方案[21]——《中國應對氣候變化國家方案》(以下簡稱《國家方案》)?！秶曳桨浮分赋隽藲夂蜻m應重點領域以及相關科技任務，為適應氣候變化科技工作的開展和具體政策制定提供了戰(zhàn)略部署。以2007年為開端，全球對氣候變化適應的重視程度有所提高，中國也陸續(xù)出臺相關科技政策加以保障。二是政策深化階段(2011-2015年)。2011年COP17德班會議達成了執(zhí)行《坎昆協(xié)定》的關鍵因素，其中涵蓋建立全球氣候適應體系的行動方向，并提出科技支撐在適應行動中發(fā)揮重要作用。同年，由科學技術部社會發(fā)展科技司牽頭編著的《國家適應氣候變化發(fā)展戰(zhàn)略研究》[22]是中國首部專門戰(zhàn)略的系統(tǒng)研究，標志著中國適應氣候變化戰(zhàn)略以及相關科技決策更為深化與具體。在此階段，國際國內(nèi)氣候變化適應從理念走向實踐，并日益突出科技的作用。三是成熟演進階段(2016-2020年)。《巴黎協(xié)定》和《卡托維茨細則》相繼通過，標志著國際上適應氣候變化政策體系已經(jīng)形成。2016年中國步入“十三五”時期，相繼在林業(yè)、城市等領域頒布氣候適應專項行動方案，適應氣候變化科技政策由集中走向精細化。

圖1 中國適應氣候變化科技政策階段劃分
Fig.1 Phasing of China's climate change adaptation science and technology policies

3.1 政策起始階段(2007-2010年)

2007年《應對氣候變化國家方案》標志中國在應對氣候變化領域邁出了堅實的第一步，其對重點適應領域以及相關科技工作提供了明確戰(zhàn)略導向。中央各部門也出臺一系列文件，包括《中國應對氣候變化科技專項行動》《全國水土保持科技發(fā)展規(guī)劃綱要》等。這一階段共有適應氣候變化中央科技政策43份，高頻主題詞按頻次排列如表1所示，涵蓋“監(jiān)測”“資金”“技術推廣”“研究”“海洋”“預警”等。經(jīng)過共詞聚類，26個高頻主題詞組成5個政策群組，代表這一階段適應氣候變化科技政策的5個焦點，如圖2所示。

圖2 2007-2010年適應氣候變化科技政策高頻主題詞聚類分析
Fig.2 Clustering analysis of high-frequency topic words of climate change adaptation science and technology policies (2007-2010)

表1 2007-2010年適應氣候變化科技政策高頻主題詞
Tab.1 High-frequency topic words in science and technology policies for climate change adaptation (2007-2010)

為了解各群組的確切含義，對各主題詞代表的文件進行閱讀，并結合圖1總結該階段政策焦點。一是適應氣候變化重點領域課題項目。增強對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋領域適應氣候變化關鍵技術的科研引導，包括旱作農(nóng)業(yè)集雨保水補灌技術、抗災節(jié)本增效技術、沿海防護林抗逆性植物選育技術等。運用“科技計劃”政策工具，通過經(jīng)費撥付、人才培養(yǎng)等方式，促進抗逆作物培育與提高自然災害應對能力關鍵技術的研發(fā)。二是氣候適應宣傳。在應對氣候變化的起始階段，通過教育培訓等政策工具，向公眾滲透救急避險知識，提高公眾對氣候適應的科學意識和實際本領。三是綜合觀測能力與數(shù)據(jù)平臺建設。氣象、海洋、林業(yè)、水土保持等關鍵領域出臺的科技規(guī)劃綱要均強調要提升災害監(jiān)測預警能力，提高災害預防和風險管控能力。同時，促進信息數(shù)據(jù)庫建設，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸與集成水平。四是重點領域資金支持與人才保障。中央采取財政補貼、預算安排等政策工具，多渠道增強技術資金投入，為適應氣候變化技術工程(如病險水庫加固除險、森林防火、節(jié)水灌溉等)提供支持。同時，強調適應領域技術創(chuàng)新人才流動與培養(yǎng)，加強研發(fā)隊伍建設。五是重點領域技術發(fā)展規(guī)劃。各關鍵領域科技發(fā)展總體規(guī)劃中融入了氣候變化適應內(nèi)容，并提出重視相關推廣應用。

3.2 政策深化階段(2011-2015年)

“十二五”期間，應對氣候變化受到國家高度重視?！笆逡?guī)劃綱要”中明確指出要增強適應氣候變化能力，此后發(fā)布的《“十二五”國家應對氣候變化科技發(fā)展專項規(guī)劃》，為有關科技活動賦予了新的時代任務。2013年國家發(fā)展改革委正式出臺《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》，對統(tǒng)籌開展適應工作、強化技術支撐作用作出了總體部署。這一階段共有適應氣候變化中央科技政策94份，高頻主題詞按頻次排列如表2所示，涵蓋“抗旱”“隊伍建設”“人才”“財政”“基地”等。48個高頻主題詞經(jīng)過共詞聚類，形成8個政策群組，代表這一階段適應氣候變化中央科技政策的8個聚焦點。其中，除“綜合觀測能力建設”外，其它政策聚焦點均已發(fā)生變化，如圖3所示。

圖3 2011-2015年適應氣候變化科技政策高頻主題詞聚類分析
Fig.3 Clustering analysis of high-frequency topic words of climate change adaptation science and technology policies (2011-2015)

表2 2011-2015年適應氣候變化科技政策高頻主題詞
Tab.2 High-frequency topic words in science and technology policies for climate change adaptation (2011-2015)

為了解各群組的確切含義，對各主題詞代表的文件進行閱讀，并結合圖2總結該階段政策焦點。一是適應工程建設資金投入。這一時期，財政補助資金仍重點流向適應氣候變化的重大工程建設，并向水利工程、農(nóng)田水利基本設施建設、天然林資源保護工程傾斜。同時，出臺配套資金管理辦法，為適應氣候變化重大工程實施提供資金支持，并強化監(jiān)管，提高技術資金使用效率。二是海綿城市建設及其金融支持。氣候變化帶來的降雨激增是造成城市內(nèi)澇的重要原因，而海綿城市建設是解決此問題的重大工程舉措，有助于增強城市氣候韌性。2014年頒布的《海綿城市建設指南》，為海綿城市試點建設提供了技術信息。此后，海綿城市建設標準、評價體系等政策陸續(xù)出臺，通過技術標準這一環(huán)境面科技政策工具對海綿城市這一適應氣候變化重點工程加以規(guī)范。在建設資金支持方面，綜合采用財政和金融政策，融合PPP模式，拓寬資金渠道，為各試點建設海綿城市提供資金保障。三是抗逆品種研發(fā)與知識產(chǎn)權保護。在林業(yè)、農(nóng)業(yè)抗逆品種研發(fā)選育技術方面提供政策引導，同時，出臺有關專項政策行動方案，嚴厲打擊侵權、假冒抗逆新品種等違法行為，加強知識產(chǎn)權保護?！?015年林業(yè)知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施推進計劃》明確規(guī)定，要提高林業(yè)知識產(chǎn)權使用效益、保護效果、管理和服務水平。這有利于加強市場監(jiān)管，為抗逆性強的林業(yè)植物新品種培育與轉化提供支撐。四是人才培育。人才培育與資金支持分離，成為一個獨立的領域，表明此階段對這一領域的關注度明顯提升。推動國際合作和交流，提高創(chuàng)新人才研究水平，同時，強調推廣和應用人才隊伍培育。例如，農(nóng)業(yè)適應技術實用人才帶頭人機制、“百萬漁民大培訓行動”等科技服務政策促進了適應氣候技術應用人才培育。五是研發(fā)推廣基礎設施建設。這一時期，在適應重點領域的政策中，更加重視科技創(chuàng)新基地、應用研究示范基地、國家重點實驗室、長期科研試驗示范基地等科技基礎設施的完善和規(guī)范化管理，保障科學研究持續(xù)開展，促進科技應用。六是農(nóng)業(yè)適應技術應用指導。為提高農(nóng)業(yè)適應氣候變化中異常天氣的能力，促進科技成果轉化，出臺了一系列病蟲害防治、小麥抗旱保播、農(nóng)機抗旱排澇等技術指導政策，組成了一個新的政策主題。七是綜合觀測能力建設。提高氣候變化以及極端事件監(jiān)測、預估、應急能力依然是中國適應氣候變化技術發(fā)展的重要方向，監(jiān)測網(wǎng)絡體系不斷發(fā)展，對于預警信息效率、覆蓋面與精確度的要求不斷提高。八是水土保持教育與數(shù)據(jù)管理。水土保持基本教育不斷深化，2012年建成第一批全國中小學水土保持教育社會實踐基地，并且建立水土保持科技示范園區(qū)動態(tài)監(jiān)管和退出機制，規(guī)范園區(qū)管理。水土流失監(jiān)測信息平臺和數(shù)據(jù)庫完善與教育同等重要，“融合”成為這一時期具有重要意義的政策聚焦點。

這一階段是中國適應氣候變化科技政策的深化階段，出臺了一系列具體政策。在政策工具使用上，通過科技資金投入、科技基礎設施建設、教育培訓等供給面，以及目標規(guī)劃、金融支持、知識產(chǎn)權保護等環(huán)境面科技政策工具，為適應技術的研發(fā)、使用、推廣和市場化提供政策支撐。

3.3 成熟演進階段(2016-2020年)

與“十二五”時期有所不同，“十三五規(guī)劃綱要”中將“增強適應氣候變化能力”改為“主動適應氣候變化”。這體現(xiàn)了中國對氣候變化的認知向更深層次發(fā)展，強調在科學基礎上提高管控氣候風險的主動意識和實際本領。2016年起，適應氣候變化的重點領域相繼出臺具體行動方案，結合實際情況，采取針對性策略。2017年出臺的《“十三五”應對氣候變化科技創(chuàng)新規(guī)劃》進一步加強頂層設計，針對中國有關科技創(chuàng)新存在的問題，為全面提升理論研究及技術研發(fā)水平提供指導。這一階段共有適應氣候變化中央科技政策75份，主題詞按頻次排列如表3所示，高頻主題詞涵蓋“農(nóng)業(yè)”“防災減災”“示范”“行業(yè)標準”“水土保持”“應用”等。

表3 2016-2020年適應氣候變化科技政策高頻主題詞
Tab.3 High-frequency topic words in science and technology policies for climate change adaptation (2016-2020)

經(jīng)過共詞聚類，46個高頻主題詞仍形成8個政策聚焦點，但在具體內(nèi)容上有一些新變化，如圖4所示。

圖4 2016-2020年適應氣候變化科技政策高頻主題詞聚類分析
Fig.4 Clustering analysis of high-frequency topic words of climate change adaptation science and technology policies (2016-2020)

為了解各群組的確切含義，對各主題詞代表的文件進行閱讀，并結合圖3總結該階段政策焦點。一是為病蟲害防治提供資金支持。此階段，部分財政資金的支出用于病蟲綠色防控技術示范推廣，加強病蟲害監(jiān)測預警和防控技術指導，確保重大病蟲疫情不會大面積爆發(fā)成災。二是抗逆技術等轉化與推廣。對林業(yè)、農(nóng)業(yè)抗逆技術成果轉化與推廣的重視程度有所增強，形成獨立群組。改革基層農(nóng)技推廣體系，搭建防汛抗旱減災裝備與工程技術交流平臺，分享最新科研成果信息，促進科研成果轉化應用。三是水利科技示范先導。水利適應氣候變化能力在此階段聚合為一組，成為較為突出的政策聚焦點。節(jié)水灌溉技術、海綿城市工程技術、水土保持技術發(fā)展規(guī)劃進一步加強，更加注重水利科技領域的示范先導作用?！秶宜帘３挚萍际痉秷@區(qū)評定辦法》《開展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作的指導意見》等文件的出臺，更加強化了水利科技示范工作，促進相關基礎設施進一步完善。四是研發(fā)體制創(chuàng)新。在農(nóng)業(yè)領域建成具有開拓性的科技創(chuàng)新聯(lián)盟，打破各專業(yè)、學科、區(qū)域和單位界限，形成科學合理的協(xié)同創(chuàng)新布局，培育多元創(chuàng)新主體[23]。在適應氣候變化方面，小麥赤霉病綜合防控協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟成為標桿聯(lián)盟，聯(lián)盟內(nèi)協(xié)作研發(fā)出一批赤霉病抗性達中抗以上的小麥新品種，并研制出配套防治藥劑[24]。五是重點領域適應技術標準。行業(yè)技術標準是重要的環(huán)境面科技政策工具，直接對技術特性進行嚴格規(guī)定。此階段，出臺了一系列氣候適應重點領域技術規(guī)范，包括海洋、氣象災害監(jiān)測技術標準、海洋災害風險評估技術導則、病蟲害防治技術規(guī)范等。六是自然災害應急能力建設。此前，“應急能力”往往與“綜合觀測能力”融合，在此階段兩者單獨成組，說明這兩個領域的關注度持續(xù)提高。極端事件應急能力是適應氣候變化共性技術的重要組成部分，此階段先后出臺有關工作指導意見、發(fā)展規(guī)劃以及資金管理辦法，為完善應急技術和提高氣象、海洋、農(nóng)業(yè)等領域風險管控能力以及救災響應能力提供指引。七是綜合觀測能力信息化發(fā)展?！熬C合觀測能力”被3個階段持續(xù)關注，強調信息化在數(shù)據(jù)管理方面的應用。八是人才隊伍培育與技術集成示范?！叭瞬排嘤笔?個階段持續(xù)關注的政策主題，此外，各領域科技規(guī)劃均強調適應技術集成示范。例如，2017年7月出臺的《國家林業(yè)局促進科技成果轉移轉化行動方案》明確指出，“充分發(fā)揮科技項目示范窗口效應和帶動作用”[25]，引導適應氣候變化、防控森林災害等林業(yè)科技成果對接林業(yè)發(fā)展需求。

本階段適應氣候變化科技政策呈現(xiàn)成熟演進態(tài)勢，各項技術保障政策在持續(xù)改進的基礎上具有一定創(chuàng)新性，政策工具的使用多元并重。整體反映中國“十三五”時期氣候適應政策與科學形成聯(lián)動，為有序開展各項科技工作提供良好環(huán)境。

4 政策變遷邏輯

運用政策文本計量方式，對適應氣候變化中央科技政策進行階段劃分，探究不同時期政策偏好。研究發(fā)現(xiàn)，不同階段政策焦點呈現(xiàn)漸進演化趨勢，如圖5所示。

圖5 政策焦點階段演進
Fig.5 Stage evolution of policy focuses

適應氣候變化中央科技政策在適應技術研發(fā)、適應技術成果應用與推廣、適應技術資金保障、監(jiān)測應急能力發(fā)展規(guī)劃以及水利科技發(fā)展支持五大主題內(nèi)具有顯著變遷，這與科技政策理論以及中國適應氣候變化科技工作具體目標相吻合。首先，科技政策包含促進科學技術創(chuàng)新研發(fā)以及促進科學技術應用擴散的雙重政策。中國在政策變遷全過程圍繞上述兩大主題制定政策，體現(xiàn)了中央適應氣候變化科技政策的科學性。其次，《國家適應氣候變化科技發(fā)展戰(zhàn)略》明確指出中國到2030年適應氣候變化科技發(fā)展主要任務，包括“適應科技資金投入比例達到發(fā)達國家水平”、“實現(xiàn)極端氣象事件預防、預警和應急響應的有機融合”、“基本完成重點領域和行業(yè)的適應技術體系構建”等[1]。適應技術資金保障、監(jiān)測應急能力發(fā)展規(guī)劃以及水利科技支持這三大政策主題，體現(xiàn)了中國氣候適應技術轉型規(guī)劃的集中發(fā)力點。

對適應氣候變化中央科技政策焦點進行分析可知，各主題存在相異演變模式。一是適應技術研發(fā)中，人才培育一直呈現(xiàn)穩(wěn)定演進趨勢，體現(xiàn)中國培養(yǎng)適應氣候變化技術隊伍的決心。在具體項目研發(fā)上，早期在國家科技支撐計劃中發(fā)布有關課題項目予以引導，而后對農(nóng)業(yè)抗逆選育技術方面有所偏重，同時，更加注重技術研發(fā)基礎設施完善和規(guī)范管理，后期建成各類技術創(chuàng)新聯(lián)盟，研發(fā)體制不斷完善。二是適應技術推廣與應用主題不斷變革。在推廣方面，從政策起始階段強調對適應基本知識的科普宣傳，到逐漸加強基礎設施建設，發(fā)揮平臺對技術推廣、人員培訓、科普知識的整合能力。隨著多項適應工程建造以及適應新技術研發(fā)的推進，對技術集成示范的要求不斷提高。此外，從提及重點領域的技術推廣到細化為農(nóng)業(yè)抗逆技術的推廣，體現(xiàn)國家對抗逆技術應用和產(chǎn)業(yè)化的重視。在應用方面，從技術應用指導演化為出臺相關技術標準，提高應用過程規(guī)范性。三是適應技術資金保障向更為細化的領域提供資金支持，資金投入方向更具針對性。四是監(jiān)測應急能力保障領域發(fā)展較為穩(wěn)定，一直是中國氣候適應技術政策強調的重點。自政策深化階段開始，應急能力建設成為獨立的政策聚焦點，氣候變化極端事件響應及時性不斷增強。五是水利科技作為適應氣候變化的重要技術領域，其保障政策也不斷變遷。以重視有關基礎教育、提出海綿城市建設為開端，隨著技術研究和實踐不斷深化，政策重點逐漸轉移到水利科技示范先導方面。不斷深化水土保持教育、技術應用示范，推動海綿城市試點經(jīng)驗向全國推廣。

5 結語

5.1 結論與建議

對中國適應氣候變化政策變遷邏輯進行分析，可以挖掘政策導向明晰度、政策工具選擇模式以及政策全面程度等。首先，為促進適應技術研發(fā)以及科技成果轉化，中國在隊伍建設、體制創(chuàng)新、基礎設施建設、知識產(chǎn)權保護等方面出臺了相關政策和規(guī)定，已建成一系列重點領域科技示范園與示范基地，并出臺了支持與規(guī)范政策，這為中國適應氣候變化科技發(fā)展提供了有力的方向引導。其次，當前氣候適應政策仍存在政策工具不全面的問題。在政策推進過程中，中國大多采用環(huán)境面政策工具，以改善技術創(chuàng)新及其應用環(huán)境，以及供給面政策工具，以改善人才、資金、基礎設施等要素供給情況。但是，也存在一些問題，如供給面政策工具使用不到位，適應科技信息資源政策缺失，需求面工具使用欠缺，缺乏公共技術采購、產(chǎn)品采購推薦等以擴大需求為目標的政策工具。再次，適應重點領域科技政策覆蓋不足。對水利科技較為重視，但是，受氣候變化影響較大的人體健康、生物多樣性等領域缺乏明確的科技政策導向。最后，氣候變化適應性科技政策專門化不足。雖然相關政策不斷細化和深化，但科技政策始終融合于各領域科技規(guī)劃或適應氣候變化總體戰(zhàn)略布局之中，或者相關政策過于零散，缺乏專項政策作出系統(tǒng)闡釋，頂層設計不足，分領域問題導向的特點突出。

根據(jù)上述結論，結合前文政策嬗變軌跡分析，為中國適應氣候變化中央科技政策完善提出以下建議：

(1)繼續(xù)發(fā)揮政策導向作用，助力技術研發(fā)推廣。一是中國應在完善氣候變化適應科技研發(fā)實驗室、研究中心的基礎上，繼續(xù)加強相關領域科研人才培養(yǎng)，制定有關中長期規(guī)劃。開拓國際視野，推動建成適應技術科研國際項目，選拔優(yōu)秀人才參與國際合作，培養(yǎng)國際適應科技領軍隊伍。二是在研發(fā)體制方面，科技創(chuàng)新聯(lián)盟的優(yōu)越性日益凸顯。中國應結合不同適應領域特征，引導海岸帶、水資源等領域適應科技創(chuàng)新聯(lián)盟的建立，整合研發(fā)力量，強化協(xié)同研發(fā)合力。三是在知識產(chǎn)權保護方面，擴大領域，加大力度，為適應科技研發(fā)提供平等的法治環(huán)境，激發(fā)技術創(chuàng)新積極性。四是在科研方向引導方面，突出重點，提高技術研發(fā)導向的全面性、明確性。例如，加大人體健康領域支持力度，出臺專門政策對健康脆弱性評估等給予保障。五是在推廣方面，向適應氣候變化專門化方向發(fā)展，引導建立以適應氣候變化為主題的科技示范園、示范基地，同時，發(fā)揮科普宣傳的教育功能。六是在應用方面，增強技術應用指導和培訓，加強適應技術落地。繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)標準的規(guī)范作用，增加適應技術和工程建設相關標準，保證適應技術應用、適應工程執(zhí)行嚴格有效。

(2)擴大政策覆蓋面，支撐全領域氣候適應。中國應加強對人體健康、生物多樣性等適應氣候變化關鍵領域科技發(fā)展的重視，出臺相應科技政策引導氣候健康基礎研究，推進棲息地恢復與物種保護工程建設等。

(3)豐富政策工具，健全技術導向體系。在現(xiàn)有基礎上強化需求面科技政策工具使用，增加以科技信息資源政策為代表的供給面政策工具，如出臺防汛抗旱產(chǎn)品政府采購清單，整合并發(fā)布適應產(chǎn)品信息，促進適應技術轉化。建立涵蓋國內(nèi)外先進適應工程、技術以及應用信息的數(shù)據(jù)庫，減少適應科技創(chuàng)新中的信息不對稱。

(4)出臺專項政策，明確適應科技任務。適應氣候變化的科技建設需要具有系統(tǒng)意識以及綜合能力，頒布適應氣候變化科技專項政策，有助于將不同領域、技術以及政策加以統(tǒng)籌，為適應科技行動的展開提供系統(tǒng)指引。

5.2 研究不足與展望

本文采用共詞聚類研究方法，對中央適應氣候變化科技政策進行文本分析，梳理政策主題變遷邏輯，對政策進行評價并提出政策建議，但仍存在一定不足。首先，未對省級或城市政策文本進行選取和分析，未來可以針對中國“氣候適應型城市”科技政策進行實證研究，探究科技政策擴散以及地方層面科技政策在適應氣候變化領域的作用機制。其次，未結合政策效果對適應氣候變化科技政策的作用進行驗證，未來研究可以結合氣候適應效果，探尋科技政策與氣候適應之間的關系，明確科技政策的現(xiàn)實效用。