協(xié)商民主：在國(guó)家審計(jì)體制改革中的認(rèn)知與建構(gòu)

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家政治制度的重要組成部分，其改革進(jìn)程與樣態(tài)受到了愈發(fā)廣泛的關(guān)注與思考，特別是隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出與推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)體制的進(jìn)一步調(diào)整與創(chuàng)新更加成為一種共識(shí)。為此，學(xué)術(shù)界提出了諸多具有建設(shè)性的觀點(diǎn)，如“立法論”①“垂直論”②“并行論”③“雙軌論”④等等。不過(guò)，這些觀點(diǎn)直接從體制更新的角度切入似乎有些“過(guò)激”，畢竟在政治制度和歷史傳統(tǒng)沒(méi)有發(fā)生重大變革的前提下，審計(jì)體制也不會(huì)發(fā)生重大變遷。如果超越政治制度和歷史傳統(tǒng)的約束，在條件不成熟情況下變革審計(jì)體制安排，不利于審計(jì)工作本身開(kāi)展。因此，對(duì)于當(dāng)下的國(guó)家審計(jì)體制改革問(wèn)題還應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的體制模型下予以考量?；谶@一邏輯設(shè)定，在國(guó)家審計(jì)體制中嵌構(gòu)協(xié)商民主制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪x擇。在國(guó)家審計(jì)體制中構(gòu)建協(xié)商民主制度，就是要通過(guò)協(xié)商機(jī)制的確立，優(yōu)化國(guó)家審計(jì)體制中的主體關(guān)系和行為過(guò)程，從而體現(xiàn)出民主、治理、合作等現(xiàn)代改革理念，并由此出發(fā)，開(kāi)啟從機(jī)制修繕推向體制萌動(dòng)的改革進(jìn)程。

一、何以必要：國(guó)家審計(jì)體制改革對(duì)協(xié)商民主的召喚

協(xié)商民主制度在黨的重大文件中的重要價(jià)值以及在社會(huì)主義政治制度建設(shè)實(shí)踐中的歷史地位固然構(gòu)成了其在國(guó)家審計(jì)體制改革中應(yīng)予以考量的必要性，但這絕非是一個(gè)充要條件。如果說(shuō)協(xié)商民主在頂層設(shè)計(jì)中的“出場(chǎng)”是從宏觀維度上確認(rèn)其必要性之價(jià)值和意義的話，那么，國(guó)家審計(jì)體制自身改革的多重需求則形塑了其在微觀層面上的現(xiàn)實(shí)必要性。具體而言，就是在體制、制度、特色、過(guò)程四個(gè)層面全面表達(dá)了對(duì)協(xié)商民主制度認(rèn)知與建構(gòu)的召喚。

1.國(guó)家治理視角下的審計(jì)體制調(diào)整對(duì)協(xié)商民主提出了要求

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理必不可少的組成部分，其“本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。不過(guò)，這一“免疫系統(tǒng)”作用的發(fā)揮不是孤立的過(guò)程，而是要將其他治理主體同時(shí)納入審計(jì)體制中予以考量。換句話說(shuō)，國(guó)家治理視角下的審計(jì)體制改革是一個(gè)多元參與、互動(dòng)合作的過(guò)程，不僅包含國(guó)家審計(jì)的作用，也要考慮社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)等其他力量的功能。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)與監(jiān)察、檢察、法院、紀(jì)檢等監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)也是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。既然國(guó)家治理視角下的審計(jì)體制改革趨向于多元化、合作化，那么在國(guó)家審計(jì)體制中嵌構(gòu)協(xié)商民主制度就大有必要。畢竟這些多元主體之間在目標(biāo)、行為、價(jià)值、程序、權(quán)力、職能等諸多方面上存在著較大差異，而現(xiàn)代治理改革的一個(gè)重要邏輯基點(diǎn)就是在尊重差異的基礎(chǔ)上展開(kāi)行動(dòng)。這意味著差異的存在是合理的、必要的，任何企圖消除差異而走向同質(zhì)性的行動(dòng)都是違背治理要義的。為此，緩解多元主體之間的張力而趨向于一種集體行動(dòng)的過(guò)程，協(xié)商民主制度無(wú)疑是一個(gè)最佳的選擇。它能夠有效地協(xié)調(diào)多元主體之間的價(jià)值偏好，通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商的形式達(dá)致利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與利益實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)。

2.有關(guān)審計(jì)的法律法規(guī)中的制度規(guī)定對(duì)協(xié)商民主提出了要求

《審計(jì)法》中的有關(guān)規(guī)定與協(xié)商民主制度是相契合的。如第十五條規(guī)定，“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)”，這意味著在本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的人事問(wèn)題上，本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間要進(jìn)行協(xié)商。而第二十九條規(guī)定，“內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，這表明了在審計(jì)機(jī)關(guān)與內(nèi)部審計(jì)部門(mén)之間也有協(xié)商的要求。作為《審計(jì)法》的下位法規(guī)，《審計(jì)法實(shí)施條例》第三十三條直接提出了協(xié)商的要求，“審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)與有關(guān)主管機(jī)關(guān)協(xié)商，可以在向社會(huì)公布的審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果中，一并公布對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)相關(guān)審計(jì)報(bào)告核查的結(jié)果”。這是在有關(guān)審計(jì)工作法律法規(guī)中對(duì)“協(xié)商”最為明確的表達(dá)。此外，在《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》中，對(duì)審計(jì)過(guò)程中的協(xié)商也有多方面的涉及，只不過(guò)并沒(méi)有直接提及“協(xié)商”一詞，而是通過(guò)“聽(tīng)取和征求意見(jiàn)”“建立經(jīng)常性的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制”“協(xié)助和配合”等表述，以間接性的方式提出對(duì)審計(jì)過(guò)程進(jìn)行協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)和建構(gòu)的要求?？梢?jiàn)，在《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》三個(gè)國(guó)家層面上的法律法規(guī)中，都直接或間接地對(duì)協(xié)商民主制度的設(shè)計(jì)與建構(gòu)提出了功能性要求。這種要求的提出，一方面是為了保障審計(jì)過(guò)程中各方的法定權(quán)利，使其能夠如實(shí)地表達(dá)和真實(shí)地行動(dòng)；另一方面則是針對(duì)審計(jì)體制運(yùn)行過(guò)程中各行為主體關(guān)系的理順和確認(rèn)，以保障審計(jì)工作的合法與有序。

3.具有中國(guó)特色的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制對(duì)協(xié)商民主提出了要求

我國(guó)的國(guó)家審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式，⑤地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，也接受上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，這兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)理論上是有明確分工的，前者以行政領(lǐng)導(dǎo)為主，后者以業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主。但是，在實(shí)踐中這兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的分工并沒(méi)有那樣清晰，往往存在諸多職能交叉與重疊之處，這使“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制受到一定程度的質(zhì)疑?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”體制是具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，總體上適應(yīng)我國(guó)政治體制的安排，對(duì)于發(fā)揮中央和地方審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)積極性曾起到積極作用。因此，為凸顯“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的特色并發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，嵌入?yún)f(xié)商民主制度就成為理所當(dāng)然的選擇。通過(guò)本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商，一方面有利于緩解整體與部分、條條與塊塊、價(jià)值與工具之間的矛盾，既照顧到審計(jì)工作的特殊性、專(zhuān)業(yè)性，又將審計(jì)嵌入地方的整體發(fā)展之中；另一方面有利于提高審計(jì)工作的科學(xué)性與合理性，因?yàn)橥ㄟ^(guò)兩者之間的互動(dòng)協(xié)商，能夠科學(xué)合理地確定審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)、內(nèi)容、重點(diǎn)等，合理安排審計(jì)資源，進(jìn)而使審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠準(zhǔn)確把握“雙重”領(lǐng)導(dǎo)的要求，科學(xué)合理地執(zhí)行審計(jì)工作。

4.國(guó)家審計(jì)體制的運(yùn)行過(guò)程對(duì)協(xié)商民主提出了要求

原本的國(guó)家審計(jì)體制依賴(lài)“效率”和“專(zhuān)業(yè)化”兩桿大旗，在嚴(yán)密閉鎖的行政過(guò)程中不斷強(qiáng)化自己的權(quán)力，從而形成相對(duì)分割的專(zhuān)屬“領(lǐng)地”。但隨著國(guó)家審計(jì)體制改革的深化，審計(jì)過(guò)程不再是一個(gè)封閉的、單方面的過(guò)程，而表現(xiàn)出一種互動(dòng)的傾向。例如，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，全國(guó)多地已經(jīng)建立起經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議（下文簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)責(zé)聯(lián)席會(huì)）制度，該制度通過(guò)吸納多成員參與（常常包括監(jiān)察、財(cái)政、人事、審計(jì)、組織、編制等相關(guān)部門(mén)），采取“審前協(xié)商、審中配合、審后運(yùn)用”的協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮政府內(nèi)部協(xié)同優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)審計(jì)工作高效開(kāi)展，這一制度的建立突出體現(xiàn)了協(xié)商民主制度在國(guó)家審計(jì)體制運(yùn)行過(guò)程中的優(yōu)越性。一方面，可以使審計(jì)部門(mén)在審計(jì)前廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，制定相對(duì)科學(xué)合理的工作計(jì)劃；在審計(jì)中可以得到各部門(mén)的大力配合，盡快把問(wèn)題、線索在短時(shí)間內(nèi)查清；在審計(jì)后則可以針對(duì)問(wèn)題尋找解決辦法。另一方面，多部門(mén)之間的互動(dòng)協(xié)商過(guò)程實(shí)質(zhì)上有利于打破“部門(mén)分割”，推動(dòng)政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)整合。正是基于這種優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家審計(jì)體制未來(lái)的改革方案中，對(duì)協(xié)商民主制度的設(shè)計(jì)與建構(gòu)必將在更大的范圍上實(shí)現(xiàn)其獨(dú)特功能。

二、何以能為：國(guó)家審計(jì)體制中協(xié)商民主的辨識(shí)

協(xié)商民主作為社會(huì)主義民主制度的重要表現(xiàn)形式，需要在廣泛領(lǐng)域和多元層次上進(jìn)行建構(gòu)，十九大報(bào)告中就提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”。雖然都要建構(gòu)協(xié)商民主制度，但由于各承載組織的差異，具體的協(xié)商民主制度形態(tài)要有所區(qū)別，多樣態(tài)的協(xié)商民主制度才能更好地適配不同領(lǐng)域和環(huán)境對(duì)此的發(fā)展需要。如此，在國(guó)家審計(jì)體制中認(rèn)知和建構(gòu)協(xié)商民主制度也是一項(xiàng)具體的工程。由于國(guó)家審計(jì)的特殊性，協(xié)商民主在此的具體內(nèi)容既要與其他領(lǐng)域的制度內(nèi)容相聯(lián)系，不能違背該制度的一般原則，不能脫離該制度體系而獨(dú)立存在；又要具有顯著的區(qū)別，突出審計(jì)領(lǐng)域的特殊設(shè)計(jì)。這不僅能夠有效提升制度的辨識(shí)度，以呼應(yīng)廣泛、多層的發(fā)展要求，更重要的是，有利于將協(xié)商民主合理地嵌入國(guó)家審計(jì)體制改革的整體框架之中。

在國(guó)家審計(jì)體制中，對(duì)協(xié)商民主制度的認(rèn)知可以從四個(gè)方面上予以把握。

第一，在目的上，由于協(xié)商民主制度建構(gòu)的理論話語(yǔ)常常進(jìn)入“政治”的場(chǎng)域，與社會(huì)主義、民主政治、權(quán)利等概念緊密相連，因而其建構(gòu)的目的更多地體現(xiàn)在政治意義方面。而國(guó)家審計(jì)雖然是國(guó)家政治制度的重要組成部分，但從執(zhí)行的角度來(lái)看則多屬于“行政”的范疇，因而其建構(gòu)目的主要體現(xiàn)在行政價(jià)值上。一方面，協(xié)商民主建設(shè)有利于提高國(guó)家審計(jì)過(guò)程中的決策質(zhì)量和執(zhí)行效率，通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商等過(guò)程，使參與各方有權(quán)對(duì)審計(jì)工作提出建議，進(jìn)行檢查和批判，以提升決策的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性；另一方面，協(xié)商民主建設(shè)在實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)了一種跨組織之間的協(xié)同與合作，這對(duì)于構(gòu)建無(wú)縫隙政府或整體性政府、突破部門(mén)之間的壁壘是具有積極意義。

第二，在主體上，作為一種民主形式，“協(xié)商民主意味著不同的政治行為者包括執(zhí)政黨、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各界，以及社會(huì)組織和廣大人民群眾，能夠通過(guò)規(guī)范化的制度平臺(tái)和渠道形成理性共識(shí)，做出符合公共利益的合法決策”。而對(duì)國(guó)家審計(jì)體制中的協(xié)商民主而言，其參與主體雖然也呈現(xiàn)出多元特征，但主要是各種專(zhuān)業(yè)的審計(jì)組織和政府內(nèi)部的職能部門(mén)，并沒(méi)有像其他協(xié)商主體那樣繁雜。特別是這里的協(xié)商并不以廣大公眾的直接參與為主要形式，一個(gè)重要的原因即在于專(zhuān)業(yè)化的限制。但是，這并不否認(rèn)公眾參與在審計(jì)協(xié)商中的重要性，畢竟審計(jì)是“公民社會(huì)和立法機(jī)關(guān)對(duì)政府實(shí)施外部治理的依據(jù)和手段”，而這兩者是實(shí)施協(xié)商民主的重要條件。

第三，在內(nèi)容上，協(xié)商民主所協(xié)商的內(nèi)容十分廣泛，既有涉及黨和國(guó)家?guī)в懈拘?、?zhàn)略性、全局性的重大問(wèn)題，也有涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等生活方面的具體問(wèn)題。而國(guó)家審計(jì)體制中的協(xié)商內(nèi)容則相對(duì)單一，主要針對(duì)審計(jì)工作過(guò)程中的問(wèn)題如關(guān)注審計(jì)能干什么、審計(jì)什么、審計(jì)誰(shuí)等等。

第四，在形式上，不同的協(xié)商民主制度具有不同的協(xié)商形式，除了政協(xié)會(huì)議以實(shí)現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商外，還有包括公開(kāi)聽(tīng)證、民主懇談、專(zhuān)家咨詢(xún)、民主協(xié)商會(huì)、小范圍談心會(huì)、座談會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)其他主體間的協(xié)商。而國(guó)家審計(jì)體制中的協(xié)商形式是多種多樣的，在本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)之間是通過(guò)正式的行政渠道實(shí)現(xiàn)協(xié)商；在審計(jì)機(jī)構(gòu)與其他職能部門(mén)之間則通過(guò)上文所提及的“經(jīng)責(zé)聯(lián)席會(huì)”進(jìn)行協(xié)商；而在國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)與外部審計(jì)組織之間，則通過(guò)一系列非正式的對(duì)話、談判和討論推動(dòng)協(xié)商。

從目的、主體、內(nèi)容和形式等四個(gè)方面對(duì)國(guó)家審計(jì)體制中的協(xié)商民主進(jìn)行認(rèn)知，使得此中的協(xié)商民主制度之樣態(tài)愈發(fā)具體而清晰。但這對(duì)于建構(gòu)什么樣的協(xié)商民主制度似乎還略顯不夠，我們還應(yīng)當(dāng)明確其作用所在，從而賦予其更真實(shí)而清晰的意義。協(xié)商民主制度在國(guó)家審計(jì)體制中所體現(xiàn)出來(lái)的作用是多方面的。

第一，協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)由結(jié)果正義邁向結(jié)果與過(guò)程雙重正義。國(guó)家審計(jì)是利用權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力的一種方式，因而在傳統(tǒng)的工作中強(qiáng)調(diào)審計(jì)要“能夠起到客觀反映真實(shí)情況和揭示存在問(wèn)題，并對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行懲戒的作用”。這顯然是一種趨向于結(jié)果正義的手段，是注重對(duì)權(quán)力效果的評(píng)價(jià)與控制。而協(xié)商民主既是一種制度，也是一個(gè)過(guò)程，更是用制度來(lái)保障過(guò)程的安排。通過(guò)協(xié)商民主的建構(gòu)，審計(jì)工作的過(guò)程性在對(duì)話、談判、討論等具體程序中逐漸凸顯出來(lái)，而這種常態(tài)化、制度化的互動(dòng)過(guò)程，不僅有利于提升審計(jì)工作的科學(xué)性和民主性，更有利于彰顯其正義價(jià)值。

第二，協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了管理型審計(jì)向治理型審計(jì)的轉(zhuǎn)變。國(guó)家審計(jì)既然是國(guó)家治理中的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”，那么，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)體制也需要進(jìn)行適配性轉(zhuǎn)型，一個(gè)顯著的趨勢(shì)是由管理型審計(jì)向治理型審計(jì)轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵的問(wèn)題在于怎樣實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型？可供選擇的路徑當(dāng)然是多樣的，但協(xié)商民主的發(fā)展無(wú)疑是重要的舉措。通過(guò)該制度的設(shè)計(jì)與建構(gòu)，有利于在國(guó)家審計(jì)體制中構(gòu)筑多元、透明、回應(yīng)、參與、民主、責(zé)任、有效等治理要件，而這些既是與治理型審計(jì)體制建構(gòu)直接相關(guān)的要素，又是對(duì)國(guó)家治理理論核心要義的正確回應(yīng)?？梢哉f(shuō)，協(xié)商民主雖然作為一種制度或機(jī)制而存在，但已然包含著體制或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的諸多內(nèi)容。

第三，協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了政治價(jià)值與行政過(guò)程在國(guó)家審計(jì)體制中的耦合。傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)由于“深藏”政府組織內(nèi)部，其價(jià)值目標(biāo)、工作方式、行為選擇等都限定在政府行政過(guò)程之中，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的層級(jí)制色彩、效率主義和工具理性。由此，審計(jì)實(shí)際上被視為政府內(nèi)部的監(jiān)督工具。隨著對(duì)審計(jì)工作認(rèn)識(shí)的深化，國(guó)家審計(jì)不再僅是一種“工具”，其已經(jīng)成為國(guó)家政治制度的重要組成部分。因此，國(guó)家審計(jì)體制必然體現(xiàn)出一定的政治價(jià)值。協(xié)商民主作為社會(huì)主義民主政治制度的重要組成部分，是政治價(jià)值天然的承載者和塑造者。在國(guó)家審計(jì)體制中建構(gòu)協(xié)商民主制度，使得協(xié)商、民主、權(quán)利、契約等政治核心詞匯不僅在此漸次出現(xiàn)，而且通過(guò)一系列制度予以落實(shí)，從而使政治價(jià)值與行政過(guò)程在國(guó)家審計(jì)體制中實(shí)現(xiàn)耦合。

總之，協(xié)商民主制度在國(guó)家審計(jì)體制建構(gòu)中所具有的意義不僅附加于協(xié)商民主制度自身，而且為國(guó)家審計(jì)體制的改革創(chuàng)新增添了積極的注腳。因此，在這一過(guò)程中應(yīng)對(duì)協(xié)商民主制度予以正確辨識(shí)，努力探尋實(shí)現(xiàn)路徑，并積極建構(gòu)。

三、何以可為：國(guó)家審計(jì)體制改革中協(xié)商民主的建構(gòu)路徑

在回答了國(guó)家審計(jì)體制中應(yīng)當(dāng)建構(gòu)什么樣的協(xié)商民主制度之后，下面的關(guān)鍵問(wèn)題就是在國(guó)家審計(jì)體制改革中怎樣建構(gòu)協(xié)商民主制度？換言之，協(xié)商民主何以可為？具體到國(guó)家審計(jì)體制改革中，協(xié)商民主的建構(gòu)路徑可以從民主意識(shí)、機(jī)制創(chuàng)新、制度建構(gòu)三個(gè)方面進(jìn)行考量。

1.培育民主意識(shí)是建構(gòu)協(xié)商民主的前提

民主意識(shí)屬于主觀范疇，是人們對(duì)社會(huì)政治生活實(shí)踐以及此中的權(quán)利和義務(wù)的一種抽象反映，包含了平等意識(shí)、合作精神、妥協(xié)意愿、理性思維、包容觀念、批判態(tài)度等諸多內(nèi)容，可以視為一種有關(guān)民主政治的精神集合。一般來(lái)說(shuō)，民主意識(shí)的強(qiáng)弱不僅關(guān)系到個(gè)人權(quán)利和義務(wù)的應(yīng)用過(guò)程，甚至也關(guān)系到民主制度的建設(shè)過(guò)程。在一定程度上，“民主制度的構(gòu)建都是以一定的民主意識(shí)為指引的行為活動(dòng)，畢竟對(duì)民主的需求和欲望是民主制度建立的原始動(dòng)機(jī)”。可惜的是，國(guó)家審計(jì)過(guò)程中的民主取向和民主意識(shí)相對(duì)淡薄，這與其長(zhǎng)期的“政府內(nèi)部監(jiān)督工具”的角色定位以及只注重行政執(zhí)行效率而忽視民主意識(shí)培養(yǎng)有著很大關(guān)系。不過(guò)，隨著協(xié)商民主制度嵌入國(guó)家審計(jì)體制中的必要性日益凸顯，為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，培育民主意識(shí)就需要正式提上改革日程。

在國(guó)家審計(jì)體制中培育民主意識(shí)需要在兩個(gè)方面做出努力：一方面，要持續(xù)強(qiáng)化審計(jì)組織對(duì)民主制度的認(rèn)識(shí)和重視。國(guó)家審計(jì)體制中的各組織部門(mén)以及工作人員必須意識(shí)到，審計(jì)工作不僅是一項(xiàng)具有專(zhuān)業(yè)化和針對(duì)性的行政工作，更是國(guó)家政治制度的重要組成部分。因此，國(guó)家審計(jì)體制的運(yùn)行以及改革，絕不能陷入效率主義和理性?xún)r(jià)值的“思維窠臼”，而是應(yīng)跳脫這種機(jī)械思維，旗幟鮮明地講政治、講大局、講創(chuàng)新，將審計(jì)工作融入國(guó)家政治發(fā)展的整體戰(zhàn)略中去認(rèn)識(shí)和探索。另一方面，要通過(guò)民主制度實(shí)踐為培育民主意識(shí)創(chuàng)造條件。民主意識(shí)作為一種主觀反映，是對(duì)客觀條件認(rèn)識(shí)的結(jié)果，有什么樣的民主實(shí)踐就決定了有什么樣的民主意識(shí)水平。因此，提高民主意識(shí)最根本的方式還是通過(guò)民主實(shí)踐來(lái)完成。這就要求不斷完善國(guó)家審計(jì)體制中的協(xié)商民主制度，讓相關(guān)各方如實(shí)地參與到協(xié)商民主制度之中去，從切實(shí)的利益聯(lián)系和行為作用中去培育民主意識(shí)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。正如德沃金所言，“民主的精神不僅是選舉和投票，不僅是一種政治形式，它最具生命力的精神內(nèi)核是參與，是公共自主”。

2.推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新是建構(gòu)協(xié)商民主的支撐

在協(xié)商民主嵌構(gòu)于國(guó)家審計(jì)體制過(guò)程中必須推動(dòng)審計(jì)機(jī)制創(chuàng)新。

第一，建立審計(jì)信息公開(kāi)機(jī)制。這是指國(guó)家審計(jì)組織有權(quán)也有義務(wù)將審計(jì)工作開(kāi)展過(guò)程中涉及的各種信息報(bào)告給有關(guān)機(jī)構(gòu)，或者向社會(huì)公布。這一機(jī)制具體包含審計(jì)決策公開(kāi)、審計(jì)制度公開(kāi)、審計(jì)程序公開(kāi)、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)和監(jiān)督措施公開(kāi)等。審計(jì)信息公開(kāi)是協(xié)商民主的基本要求?！皬母旧险f(shuō)，人民是國(guó)家審計(jì)真正的委托人，向其如實(shí)報(bào)告審計(jì)信息并為其服務(wù)，是審計(jì)監(jiān)督的根本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)”。這本身就有助于健全民主制度、豐富民主形式、擴(kuò)大民主參與。

第二，建立有效的參與機(jī)制。帕特南曾評(píng)價(jià)說(shuō)，“政治基本上是參與性的”]。協(xié)商民主作為一種方式，其中各方能直接或間接地參與審計(jì)工作，就構(gòu)成了國(guó)家審計(jì)民主化的重要標(biāo)志。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有有效的參與機(jī)制作為行為支撐，那么國(guó)家審計(jì)體制中的協(xié)商民主建設(shè)也就無(wú)的放矢了。推進(jìn)參與機(jī)制建設(shè)需要搭建制度化的參與平臺(tái)，允許各方意見(jiàn)正常表達(dá)，并能夠?qū)?wèn)題的解決產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的、程序性的影響。同時(shí)，也要完善參與的方式和程序，使各方能夠有序、有效、有理地進(jìn)入審計(jì)議程中來(lái)。

第三，建立回應(yīng)機(jī)制?！白鳛槊裰髦卫淼囊环N積極參與者，行政官員負(fù)有傾聽(tīng)公民聲音并對(duì)其話語(yǔ)做出回應(yīng)的責(zé)任”。而協(xié)商民主所要求的互動(dòng)過(guò)程很大程度上就體現(xiàn)在這種回應(yīng)之中。國(guó)家審計(jì)組織負(fù)有回應(yīng)的責(zé)任，這既有來(lái)自于社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)的要求，也有來(lái)自于政府內(nèi)部對(duì)審計(jì)的設(shè)定。為此，建立回應(yīng)機(jī)制十分必要，既可以通過(guò)已有的制度平臺(tái)如各種協(xié)調(diào)會(huì)議、對(duì)話會(huì)議、接待活動(dòng)等實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門(mén)及人員與其他各方的面對(duì)面回應(yīng)；也可以借助現(xiàn)代傳媒方式如微信、微博、市民論壇、政務(wù)網(wǎng)站等構(gòu)建審計(jì)部門(mén)與外界的實(shí)時(shí)交流，在豐富回應(yīng)平臺(tái)的基礎(chǔ)上形成一套以需求為導(dǎo)向的政府回應(yīng)流程和回應(yīng)機(jī)制，并通過(guò)各種民主參與的形式實(shí)現(xiàn)公共利益的表達(dá)與聚合，促進(jìn)審計(jì)部門(mén)與外界的互動(dòng)。

第四，建立部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)商民主在國(guó)家審計(jì)體制中的嵌構(gòu)表現(xiàn)在多個(gè)層面上，而審計(jì)部門(mén)和其他各職能部門(mén)之間的協(xié)商就是一個(gè)重要方面。實(shí)現(xiàn)多部門(mén)之間的協(xié)商，必須打破條塊分割的窘境，建立起部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這可以通過(guò)機(jī)構(gòu)整合、跨部門(mén)關(guān)系確認(rèn)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制完善、信息共享建立、合作激勵(lì)機(jī)制設(shè)定等措施予以實(shí)現(xiàn)。

3.完善制度體系是建構(gòu)協(xié)商民主的保障

增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)體制改革中協(xié)商民主的實(shí)效性，完善制度體系是根本保障。一方面，這是黨的十九大報(bào)告中的明確指引，指出“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用”需要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐”；另一方面，這也是國(guó)家治理視角下推動(dòng)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的重要趨向，因?yàn)椤皣?guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系”，而國(guó)家審計(jì)體制的改革發(fā)展關(guān)鍵就在于制度創(chuàng)新與建設(shè)。因此，在國(guó)家審計(jì)體制改革中建構(gòu)協(xié)商民主，需要重視與逐步完善相應(yīng)的制度體系。

第一，要落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容?！秾徲?jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》和《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》三個(gè)法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)審計(jì)領(lǐng)域最權(quán)威、最正式的制度體系，一切國(guó)家審計(jì)活動(dòng)的開(kāi)展都要以這三個(gè)規(guī)范性文件為準(zhǔn)則。這三個(gè)法律法規(guī)分別在不同條款中表達(dá)出協(xié)商民主建設(shè)的必要性，為在國(guó)家審計(jì)體制中完善協(xié)商民主制度提供了重要的法律依據(jù)。因此，協(xié)商民主制度建設(shè)應(yīng)該以落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定為首要，而進(jìn)行所謂的制度創(chuàng)新則必須在法制的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則，既可能違法，也有可能超出審計(jì)工作的范疇而變得不合理。

第二，要認(rèn)真刻畫(huà)制度內(nèi)容，為具體的協(xié)商過(guò)程“保駕護(hù)航”。制度建設(shè)要具有有效性和實(shí)踐價(jià)值，這就需要通過(guò)具體的制度內(nèi)容設(shè)計(jì)來(lái)激活并使其運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。在審計(jì)工作所開(kāi)展的協(xié)商過(guò)程中，相關(guān)制度內(nèi)容需要明確規(guī)定誰(shuí)與誰(shuí)協(xié)商、什么時(shí)間協(xié)商、在哪協(xié)商、采取什么方式協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何運(yùn)用以及協(xié)商責(zé)任怎樣劃分等具體問(wèn)題。只有在協(xié)商民主制度中對(duì)這些程序性、技術(shù)性等細(xì)節(jié)問(wèn)題予以清晰回應(yīng)，才能真正發(fā)揮其作用、形塑其意義。

第三，要建構(gòu)與國(guó)家審計(jì)體制相適應(yīng)的協(xié)商民主制度。既然協(xié)商民主是在國(guó)家審計(jì)體制中進(jìn)行設(shè)計(jì)和建構(gòu)的，那么其內(nèi)容與過(guò)程就必須與國(guó)家審計(jì)體制的運(yùn)行相適應(yīng)，不是在既有制度之外“另起爐灶”，而是更好地將自身嵌入到既有制度框架內(nèi)，以此“激活”既有制度的運(yùn)作。

總之，國(guó)家審計(jì)體制是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)、從內(nèi)部審計(jì)到與外部審計(jì)都密切相連，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)、密不可分。協(xié)商民主制度的嵌入必須融入其中，成為總體制度體系的重要組成部分。

①主張將審計(jì)部門(mén)改歸于全國(guó)人大和地方各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，直接向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。參見(jiàn)項(xiàng)俊波：《論我國(guó)審計(jì)體制的改革與重構(gòu)》，《審計(jì)研究》2001第6期。

②主張?jiān)趯徲?jì)機(jī)關(guān)之間實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。參見(jiàn)吳聯(lián)生：《政府審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系評(píng)價(jià)模型》，《審計(jì)研究》2002年第5期。

③主張?jiān)谥醒胍患?jí)設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院相平行的最高審計(jì)院，向全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在地方設(shè)立與地方各級(jí)政府、地方各級(jí)人民法院、地方各級(jí)人民檢察院相平行的各級(jí)地方審計(jì)院，向地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；地方各級(jí)審計(jì)院接受上一級(jí)審計(jì)院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)魏昌東：《中國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)屬性與重構(gòu)》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2010年第2期。

④主張?jiān)谌舜笾性O(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，只負(fù)責(zé)政府的預(yù)算審計(jì)工作，其他審計(jì)工作仍由原審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)。參見(jiàn)楊肅昌：《試論中國(guó)國(guó)家審計(jì)“雙軌制”體制改革》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2004年第1期。

⑤“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式限于省級(jí)及省級(jí)以下各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，而審計(jì)署作為最高審計(jì)機(jī)構(gòu)僅接受?chē)?guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，屬于“一元領(lǐng)導(dǎo)”模式。